所有改造之母

图片:Eugenio Gonzaga
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通过 塞尔吉奥·冈萨加·德·奥利维拉*

不进行深度改革,巴西政治体制将失灵

巴西人感到困惑和绝望。 政治机构的认可度较低。 这不是为了更少。 社会指标令人恐惧。 贫困、健康状况不佳、失业、优步化、非正规性和其他疾病影响着大多数人。 中产阶级在就业和收入方面遭受城市暴力和不安全感。 经济精英在伪装成绿洲的贫民区避难,四周都是酒吧。 前景、工作和收入的缺乏最终影响到所有阶级和社会阶层,尽管它一如既往地对最贫穷的人造成更严重的惩罚。

从经济的角度来看,我们确实不是一个落后的国家。 但我们也远未全面发展。 我们中途停了下来。 在过去的 40 年里,人均收入每年增长 0,7%。 一个几乎没有。 上一时期,即 1930 年至 1980 年,GDP 平均每年增长 6,0%。[1] 毫无疑问,中国的增长速度。 不能说这四十年没有进步。 但是,当我们将巴西与其他最近发展起来的国家进行比较时,我们似乎停滞不前。 但说到底,造成这种停滞的原因是什么? 我们为什么停下来?

这个问题没有简单的答案。 本文意在从制度的角度分析一些问题,这些问题可能对我们所处的荒凉局面的形成具有决定性作用。

一段时间以来,经济科学一直将一个国家的制度视为其经济表现的关键因素。 近几十年来,对制度与经济之间关系的研究获得了很大的重视,道格拉斯·诺斯 (Douglass North) 获得了 1993 年的诺贝尔奖。正如诺斯在他的书中所写的那样 制度、制度变迁和经济绩效, “历史很重要。 这很重要,不仅因为我们可以从过去中学习,而且因为社会制度的连续性将现在和未来与过去联系在一起。 今天和明天的选择是由过去决定的。”[2]

根据最新的联合国人类发展报告的数据,[3] 发达国家的特点是人类发展指数非常高(大于 0,8),人均收入超过 30 美元(按购买力平价计算)。 按照这个标准,有 45 个国家处于这些条件。 在这个总数中,38 个是民主的,绝大多数是议会制的,或者在某些情况下是半总统制的。 仅有的两个例外是美利坚合众国和塞浦路斯共和国,这是一个位于地中海岛屿上的美丽小国。 两人都是总统主义者。 需要注意的是,发达国家的分类有些武断,但如果我们采用其他分类,如世界银行或国际货币基金组织的分类,结论不会有太大差异:发达国家和民主国家的主导政治制度是议会制或其变体。

由于其规模、寿命和与巴西的距离,美国体系值得我们关注。

 

北美总统制

在美国,有一个坚实的两党传统,从选举的角度将国家分为两派。 当总统当选时,他至少会拥有接近国会一半的席位。 它的支持基础已经从大量议员开始。 即使总统在国会中没有多数席位,与反对党的分歧也很小,这有助于最终的谈判。

此外,推翻总统否决权需要获得 2/3 的多数票。 这种手段的存在确保了谈判中的高议价能力,因为议员们知道总统将在失败的情况下使用否决权。 鉴于两党之间的平衡,反对者很难取消这一否决权。

另一个同样强大的工具是行政命令。 它们可以由总统就广泛的主题发布。 肯尼斯·梅尔在他的书中 用笔的笔触: 行政命令和总统权力 [4] 列出了 5.800 年至 1936 年期间发布的大约 1999 条行政命令的八个类别。行政机构归属的创建、取消或转移,紧急状态的宣布,地区或公共保护区的创建、更改或取消以及政策其中包括能源、环境、公民权利、经济和教育。 许多涉及国家安全和外交关系,例如最近确定美国重返《巴黎协定》的那个。 此外,行政命令使总统能够在法律尚未规定的问题上采取主动。 当国会决定立法时,行政命令的效果已经确立,限制了议会的行动。

美国制度的这些特点,特别是两党平衡、高否决权和行政命令,为总统和他的政党一起完成选举他的政府计划创造了条件。

最有可能的是,由于美国的文化影响,拉丁美洲自其共和国诞生以来就采用了总统制。

 

巴西总统制

巴西总统制和美国总统制之间的主要区别之一是政党数量激增。 军事独裁结束后政党数量的增长非常具有表现力。 两党制结束后不久,在1982年的大选中,5个政党角逐。 1994年,在FHC的选举中,已经有15个政党,在28年迪尔玛的选举中上升到2014个。今天,有33个政党在高级选举法院登记。

除了政党数量的增加,该体系也变得越来越分散。 作为参考,值得注意的是,1982 年,最大的两个政党在商会中占 84,9% 的席位,而在 FHC 下,这两个最大的政党减少到 38,6%。 2014 年,在迪尔玛,他们占 32,4%,而今天最大的两个政党只占 20,6%。 在这四个十年中,政党的数量增加了很多,而每个政党的代表人数却直线下降。 在这种情况下,建立议会基础是相当困难的,即使对于政治表达能力很强的总统来说也是如此。

对于口齿不清的总裁来说,这个任务几乎是不可能完成的。 民主化以来,有两人被弹劾,现任为免其倒台,将政治协调和政府管理权交给国会领导人,这绝非巧合。 形成了一种非常混乱和功能失调的议会总统制。

应该补充的是,在巴西,总统的否决权可以被大多数当选的众议员和参议员否决,这与美国制度所要求的 2/3 形成鲜明对比。

但这还不是全部。 在总统的自主权方面,随着时间的推移恶化也很明显。 1988 年宪法制定了临时措施 (MP),目的是为总统提供一定的自由,主要是在相关和紧迫的情况下。 从 1988 年到 2001 年,几乎任何主题都可以发布临时措施,因为宪法文本对相关性和紧迫性的含义非常模糊。 它们的有效期为 30 天,但为了不失去合法性,它们可以无限期更新。 这一时期的特点是七次试图遏制从军事独裁统治中继承下来的高通胀。 由于对抗通货膨胀或临时措施的发布和更新的便利性,这种做法达到了荒谬的数字。 鼎盛时期,2000年2001月至134年1000月共修订《暂行办法》XNUMX部,再版XNUMX余部。

国会以遏制临时措施的扩散及其重新颁布为由,于 2001 年批准了一项限制总统权力的宪法修正案。 这份宪法修正案列出了国会议员不能处理的事项,禁止重新修订,并规定如果国会在 45 天内不处理此事,国会议员将锁定投票议程。 2009 年,商会主席的一项解释以议程受阻而告终,该解释得到了 STF 的认可,该解释规定如果国会议员在 120 天内得不到赞赏,它将失去其有效性。 在实践中,以《暂行办法》为代表的总统自主权已经失去了很大的价值。

随着政党的分裂、否决权的减少以及临时措施的不确定性,巴西总统制越来越偏离美国模式。 随着时间的推移,行政部门失去了主导地位。 然而,对于公众舆论而言,总统仍然对公共政策的成败负有主要责任,尽管权力实际上已逐渐转移到国会。

通常,当选总统在他的任期开始时只有很少的支持基础。 当选后,他开始了通过准时谈判寻求议会支持的朝圣之旅,谈判并不总是非常共和党化,通常被称为“toma-lá-da-cá”、“exchange-exchange”、“business desk”和“secret budget” ”。 这种权力分配不当和责任淡化的结果是显而易见的。 一段时间以来,这个国家就像一艘没有方向的船。

虽然巴西正在讨论明显的政治身份危机,但不确定它是总统制还是议会制,值得更详细地研究几乎所有发达国家和民主国家的政治结构。

 

议会制和半总统制

在议会制中,行政长官不是由人民直接选举产生的。 它来自国会的支持基础。 议会中的多数由一个或多个政党共同执政。 在选举后形成的多数派选出总理和部长会议,负责国家的行政管理。 这种培训的第一个结果是公众舆论清楚哪一方或哪一组政党对公共政策的成败负责。 民众很快注意到了这种配置,并开始密切关注政党以及众议员和参议员的选择。

另一方面,政党开始明白,他们的生存取决于总理及其选出的直接助手的成功。 这种安排的另一个好处是,当总理的表现不符合各方或民意的预期时,可以方便地更换总理。 一般而言,在这种情况下,多数代表必须通过审查动议才能推翻总理。 在某些情况下,为了不存在中断,只有在能够取代他的新多数派成立时,总理才会下台。

这种形成伴随着国家元首的选择,国家元首是由民众或参议院选举产生的总统。 在议会君主制中,它是国王或王后。 一般来说,国家元首的任务是在议员未能建立多数执政时解散众议院。 在这种情况下,总统要求举行新的选举,期望选民选择能够构成稳定多数的政党。

上个世纪后半叶,出现了一些议会制度的变体,略微改变了它的本质。 最主要的是所谓的半总统制。 在这种情况下,总统除了可以解散议会外,还有其他权力,例如武装部队的指挥和外交事务的管理。 在某些情况下,它与议会共同承担选择总理的责任。 法国和葡萄牙是这种配置的最好例子。

 

所有改造之母

经济科学和国际经验在很大程度上已经具备了引导一个国家实现全面发展、实现社会包容和环境可持续性的工具。

然而,这条道路必然是政治性的,因为它需要社会代表力量围绕这一目标达成广泛共识。 而在巴西所处的体制框架下,这个协议是非常困难的。

事实上,美国的机构和其他发达国家的机构要求政党的政治组成在意识形态和纲领上接近。 另一方面,巴西系统有利于喷洒和生理学。 社会学家 Sergio Abranches 礼貌地称之为“联盟总统制”和 FHC,更现实地说,“共同选择总统制”,无非是一种严重的制度失败。

为了使巴西的总统制更接近北美的总统制,有必要进行一项意义深远且难以实施的宪法改革,授权总统执行使他上任的计划。 另一方面,只有来自拥有大量众议员和参议员的政党或政党联合会的候选人才有必要登记。 有了这个限制,最多只能有两到三名候选人,新总统将在国会拥有坚实的基础,开始他的任期。 这种障碍将阻止在没有政党支持的情况下单独登记候选人,并使选民更加关注政党。

或者,政治改革可以引入议会制或半总统制,正如绝大多数发达国家和民主国家所实行的那样。 这或许是阻力最小的途径,因为总统的削弱和国会的授权似乎是不可逆转的。

也许,为了不被理解为诡辩,新系统应该被编程为在 2030 年大选之后启动,届时障碍条款达到其最大值 (3%)。 当然,广泛的政治共识和对其重要性的认识可以推动这项改革。 事实上,我们没有多少选择余地。 它们都不是简单的,但俗话说“无为不可”。

*塞尔吉奥冈萨加德奥利维拉 是里约热内卢联邦大学(UFRJ)的工程师和南圣卡塔琳娜大学(UNISUL)的经济学家。

 

笔记


[1] 理查德·卡多佐, 危机中的发展:XNUMX 世纪最后 XNUMX 年的巴西经济, 出版商 UNESP,圣保罗,2002 年。

[2] 北,道格拉斯, 制度、制度变迁和经济绩效, 剑桥大学出版社,英国剑桥,2002 年。

[3] 联合国, 2020 年人类发展报告, 联合国开发计划署,美国纽约州纽约市,2020 年。

[4] 梅尔,肯尼斯, 大笔一挥:行政命令和总统权力, 普林斯顿大学出版社,美国新泽西州普林斯顿,2002 年。

 

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