新版财政框架

图片:哈里森·海恩斯
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通过 阿尔贝托手法*

报告员克劳迪奥·卡哈多的替补和捍卫公共服务的斗争

新财政框架 (NAF) 于 25 月 93 日星期三获得商会批准,以替代行政部门最初提出的项目 (PLP-2023/126)。 该项目最初由执行机构提出——由“PEC da Transição”(EC-2022/95) 决定取代 Michel Temer 的“支出上限”(EC-2016/XNUMX)。 议会批准的替代报告员,副手(博尔索纳主义者并与 Centrão 有联系)克劳迪奥·卡哈多(Cláudio Cajado)使该项目比部长费尔南多·哈达德(Fernando Haddad)在 XNUMX 月下旬提出的原计划更加财政主义和严厉反对社会支出。

批准的文本——并发送给参议院——保持了将基本支出增长(除债务利息外的所有支出)与收入增长联系起来的相同原则。 但它实施了新的、更严格的、全面的和永久的规则。 当然,与米歇尔·特梅尔的“天花板”相比,商会的项目仍然少了一点财政主义色彩。 但是——如果参议院没有因为社会和工会运动而改变——它必须通过攻击投资、服务和公共服务来保持对国家发展、增长和收入分配的非常危险的障碍。 因此,他可以在政治上妥协卢拉政府本身,卢拉政府的声望(打击博尔索纳法西斯主义所必需的)取决于社会和发展计划的支出。

压力,每次发布都会变得更糟

费尔南多·哈达德部长于 101 月初向新闻界宣布的新​​财政框架初稿规定,为了实现主要盈余目标(根据 FHC 的财政责任法 – LC2000/XNUMX),政府必须遵守规则有两个同时存在的障碍。[I]的 初级支出增长有限:(i) 年增长率在 0,5% 至 2,5% 之间; (ii) 如果符合主要盈余目标,收入增长 70%,如果不遵守,收入增长 50%。

政府在其任期内每年提出的盈余目标分别为 GDP 的 0,5%、0%、0,5% 和 1%——高于或低于 0,25 个百分点。

随着新财政框架取代 EC-95,健康和教育项目不再被冻结,并再次与预算收入挂钩(分别占 15% 和 18%)。 但由于此类费用是上述规则所限制的全球金额的一部分,因此有些人会与其他人争夺空间; 因此,它的解放增长必然意味着所有其他基本支出的空间减少,包括其他社会领域的支出或人员支出,即使在解放区也是如此。

对于大学、研究机构和国有企业,PLP-93 还免除了由自有收入资助的规则费用。 此外,在费尔南多·哈达德最初的提议中,一些紧急社会项目和投资(建筑物、设备和公共基础设施的维护/建造/翻新)的费用也不受限制规则的限制。 因为后者的禀赋可能仍会因前一时期基本盈余的可能剩余(盈余)而有所增加(一点点)。

然而,尽管其提出的草案具有保守性(尽管比上限更现实和灵活),但财政部还是受到了“市场”的攻击,要求进一步削减开支。 因此,几周后,费尔南多·哈达德部长最终向国会提交了一个更加注重税收的版本 (PLP-93)。 它 (a) 在提交此类规则时包括对公共银行的投资(出资),以及 (b) 将“turbinamento”(可重复使用的盈余的超额部分)限制在最多 25 亿雷亚尔。

但这并没有减轻来自主流媒体、金融发言人甚至国际货币基金组织的愤怒——国际货币基金组织的代表表达了对该框架的支持,尽管在与费尔南多·哈达德和国会议员会面时要求在支出方面进行“更雄心勃勃的调整”。在会议厅中介绍替代者的前夕。 反动和反社会的国会多数派也施加了巨大压力——请记住,绝大多数生理学家议员都与 Centrão 有联系,还有一个拥有大约 20% 席位的“根 Bolsonarista”席位。 正是在这种背景下,批准了 PLP 处理中的紧急“紧急”制度。

Centrão-Bolsonarist 版本攻击社会支出和投资

正是在那里,商会 - 通过批准替代卡哈多 - 使行政部门向国会提交的 - 已经限制性 - 提案更加严厉:(1)商会批准的文本包括 FUNDEB(尽管费用已经承包给下几年被包括在限制中,略有延长),FCDF 和护理楼层的转移在框架限制规则的计算中。 不仅在 Haddad Framework 中,而且在 Temer/EC-95 Teto 本身,此类项目的支出都不受限制。

(2) 其他紧急社会支出在行政部门最初的提案中没有限制规则,现在也由报告员提交给他们:他强行将其纳入限制,例如 Bolsa Família 本身。 唯一没有遵守这些规则的是支出(社会保障)和最低工资的实际增长(除了健康和教育)。 值得记住的是,目前还没有任何补充法来保证最低限度的调整,因此,暂时甚至不能保证其重新调整。

(3) 除了将公共银行的资本化费用纳入限制规则(已包含在执行官的原始 PLP 中)之外,报告员还向此类限制提交了非金融国有公司(Petrobras 等)的资本化。 因此,根据其替代方案,这些国有企业将不得不(与社会计划)竞争联盟预算中的微薄空间——有限的空间,不再是 Temer Ceiling,而是规则(如上所述)框架。

(4) 此外,批准的替代品将盈余盈余(turnation)用于投资,仅限于此类盈余的 70%。 这除了维持哈达德提案中将此类用途限制在 25 亿雷亚尔的现有限制外,现在的限制是 GDP 的 0,25%,而不是那个货币数额——这是一个微妙的变化,尽管在今天的价值中是一样的,它是顺周期的,因为它削弱了复苏政策,而在经济衰退期间,这个相对于 GDP 的限制在货币方面往往会下降。 每个预算中的投资底线也规定为 GDP 的 0,6%。 其中,就 LOA 2023 而言,已经比那里的预期少了 15 亿雷亚尔——减少了未来几年将根据其重新调整的初始支出金额的基数。

(5) 上述框架规则——(i) 和 (ii)——成为永久性的——不仅像最初的提案那样有效期至 2027 年。 然而,商会的文本修改了规则 (ii),取消了在不遵守盈余目标的情况下的支出增长底线(收入增长的 50%)。

反击功能主义

报告员没有采用这样的底线,而是重新引入了 Teto Temer 支出断头台 (EC-95),以便在未实现盈余目标或宪法强制性支出超过总支出的 95% 时启动。

因此,根据商会和最高法院批准的新财政框架的文本,如果断头台被激活,任何强制性开支、公务员工资、招聘和开展比赛或职业的实际增加重组(这意味着人员开支增加),以及扩大补贴或税收优惠。 的确,新财政框架的文本允许共和国总统在触发此类障碍时向国民议会发送“消息”和法案。 但在任何情况下,尴尬都占了上风。

(7) 商会的新财政框架通过从计算扩大支出限额、各州财政复苏资金和未申请的 PIS/ PASEP 结余。 来自股息、国家特许权以及自然资源勘探的收入已经超出了最初来自行政部门的 PLP-93 的全球收入额。 虽然是主要收入来源,但它们将用于摊销公共债务。

更何况这样的提现,强制性支出达到95%的概率也不小。 根据 PLOA 预测,它们应在 90 年和 91 年分别达到 2023% 和 2024%。

(8) 最后,在不符合 LDO 的主要结果和收集目标的情况下,文本维持在预算执行中可酌情支出的强制性或有费用最高可达 LDO 中预见的此类费用的 25%。

很明显,对公共服务、社会支出,尤其是对公务员制度的愤怒,引导了博尔索纳主义报告员(以及支持他的 Centrão)制定这样一个替代方案的行动。 即使在其初始版本中,NAF 也已经限制了政府执行公共政策的能力,包括社会政策和旨在社会经济发展的政策。 此外,在经济低迷时(考虑到该国在 2015 年至 2022 年间经历的经济衰退停滞),将支出与收入挂钩是极其不负责任的。 而且,正如所见,众议院批准的版本在这个意义上要激进得多。

“税锚”谬误

社会支出和公共投资的强劲增长对于改善收入分配以及国家的发展和再工业化努力至关重要。 通过阻止这种增长,支出上限对国家的未来施加了制动。 新财政框架的极其有限的反周期条款无法扭转这种灾难性的轨迹。 要了解这意味着什么,可以回顾并进行比较反事实练习。 图 1、2 和 3 显示了如果自 2002 年以来实施 NAF,卢拉一世、二世和迪尔玛一世政府的社会和投资支出会发生什么变化? 图 1、2 和 3 显示了这一点。

图 1 - 基本支出的增加:实际执行以及 NAF 是否生效

卢拉一世和二世以及迪尔玛一世政府期间制定的各种社会计划只有在扩大基本支出的情况下才有可能。 如果新财政框架从 2002 年开始实施,这种增长将减少到不到三分之一,从而使几乎所有最相关的举措都变得不可行。 诚然,在经济衰退年份(2003 年、2009 年、2011 年和 2015-19 年),新财政框架将保证最低增长。 但是,在最初的提案中已经显得苍白无力,在商会批准的版本中更加巴氏杀菌的反周期机制无法弥补在更繁荣的年份造成的损害,更不用说扭转总量的下降了危机年代的需求。

图 2 和图 3 - 基本支出的演变(巴西雷亚尔和 GDP 百分比):已实现以及 NAF 或 Ceiling 是否生效

图 2 和图 3 显示了在 NAF 生效的情况下多年来积累的基本支出金额的巨大差异。 在上限 (EC-95) 甚至 NAF 的情况下,此类支出占 GDP 的比例将会下降。 也就是说,鉴于经济规模,社会政策将大幅收缩。

但是让我们记住,经济活动本身会受到此类限制的阻碍。 鉴于这些社会支出和公共投资提供的收入和积累的诱导作用。 因此,不禁要问:“财政锚”真的有必要吗?

虚假的“债务稳定调整”论点

主流媒体、银行家和保守派政治家支持限制公共支出的言论基于两个论点。 首先,巴西的公共债务将非常高且具有爆炸性。 其次,削减社会支出将减少债务并稳定(中和)其动态。 这两个论点都是幻想和谬误。

图 4 显示了巴西公共债务的两种衡量标准:总债务与 GDP 比率和净债务与 GDP 的比率——它们之间的差值是政府持有的资产,例如中央银行的国际储备——广义政府(中央政府、州和市政府) ). 首先,此类债务如此之高是不正确的,尤其是与其他国家相比时。 第二,注意它不是爆炸性的。 虽然在 2015-19 年期间上涨,但再次下跌,出现企稳迹象。

这笔债务几乎全部以雷亚尔计价(因为巴西是国际债权人——也就是说,它的净外债为负),这是该国可以主权发行的一种货币。 当然,这并不意味着你可以发行货币。”随意”,因为这有经济限制。 但对于一个拥有净外债的国家来说,还有更多的回旋余地——与(重新)引入对金融市场和资本管制的监管成正比。

最后,也是最重要的是,正如我在文章中试图表明的那样,说基本支出增加了债务是错误的 发布在这个网站上  “过渡预算和社会支出”。 真正提高它的是债务利息支出、低(或负)GDP 增长和低税收——尤其是在一个税收累退性很强的国家。 初级支出,尤其是社会和基础设施投资,具有很高的乘数效应。 也就是说,从中长期来看(取决于支出和时期——或多或少是衰退的),它们会促进 GDP 增长,从而增加税收。

这在接下来的几个季度中完全或部分抵消了最初的主要赤字。 支出类型的乘数越大,证券债务的平均利率越低,这种中和就越彻底——以至于某些支出不仅可以自筹资金,甚至可以降低债务/GDP比率.

图 4 – 巴西公共债务的演变

图 4 在某种程度上证实了这一点。 良好的 GDP 增长受到大宗商品繁荣的推动,但也得益于卢拉一世、二世和迪尔玛一世政府期间的社会支出,这恰恰导致了 2002 年至 2014 年间的债务下降。2015 年连续进行的财政和货币调整到 2019 年——征税计划、支出上限、格德斯削减——这些确实帮助提高了债务/GDP 比率。 截至 2020 年,国会投票通过的紧急计划(最初违背博尔索纳罗/格德斯的意愿,但在 2022 年大选前夕已由他们有意维持)产生了强大的乘数效应,在接下来的几个季度中,至少部分恢复 GDP 和收入,导致债务/GDP 比率下降。

近几个月来,卢拉总统不得不多次回应媒体的批评,称在 PT 政府期间没有支出上限(也没有“框架”)并且债务下降了。 有充分的理由:从技术和经济角度来看,没有任何理由可以证明任何一种减少社会支出的财政“锚定”或“框架”都是合理的。 没有合理的解释——无论是理论上的还是经验上的——来支持这个新的财政框架。 至少,从短期或长期来看,这对巴西人民和整个国家都没有好处。

大型投机者有此需求,因为他们希望获得最大数量的担保和资源以在最短的时间内支付利息。 他们及其媒体和国会/机构施加的巨大压力和政治勒索(在政变不稳定的环境下更是如此)解释了卢拉政府同意购买新财政框架的药丸以换取一些稳定性——可能是虚幻的。 问题在于,这种药丸往往会削弱民众的支持,造成更大的政治风险。

*阿尔贝托·汉法斯 他是 Unifesp 经济系的教授。.

注意


[I]的 强行实现基本盈余——收入高于支出,债务利息除外——的目的恰恰是以牺牲国家社会和发展政策为代价来保证支付此类利息。 请记住,利息支出不受任何限制,只要中央银行和“市场”认为有必要就会增加。


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