通过 塔蒂亚娜贝林格 & 安娜·特蕾莎·马拉·德·苏萨*
所有候选人都认为有可能克服经济发展与环境保护和人权对立的二分法
要想通过阅读所呈现的政府计划来理解共和国总统候选人的外交政策建议,我们必须注意以下几点:(1)分析结构和国际形势以及巴西在其中的作用。面对这两个元素; (二)外交政策的主要目标; (2) 这些要素如何与发展计划和国家主权联系起来。
Jair Bolsonaro 的计划
候选人 Jair Bolsonaro (PL) 的政府计划分为四个主要部分,他在其中介绍了他的政府的价值观和原则、战略依据、政府计划和结论。 尽管与外交政策和国际关系相关的方面在文本中多次出现,但在第 3.6 节“安全和地缘政治”中,外交政策和国防是一个专属主题。
该计划从分析国际形势开始,其中通货膨胀和能源危机突出,特别是考虑到乌克兰战争和大流行病的影响,以及可持续发展需要的情景,其中保护环境与经济增长相联系,被认为是趋势。 然而,对巴西如何在这种情况下发现自己的诊断是异想天开的。 节目中曝光的评估是,博尔索纳罗在其第一个任期内奉行的国内和国际政策都在这种情况下加强了巴西。
该计划评估巴西在捍卫基于国际法的外交政策、在国际组织中行事、具有普遍主义使命和能力以民主、农业综合企业、粮食生产、清洁能源矩阵和自然资源等资产为国家投射的国际形象。财富是成功的。 人们忽略了巴西国际表现的现实,近年来,该国的外部形象因环境侵犯和人权领域的恶化以及 Jair Bolsonaro 支持的民主受到威胁而恶化,以及从饥饿中回来。
在未来几年,文件中提出的外交政策和国际关系理念提出了具有新自由主义倾向的政策,但与计划中做出的其他承诺相矛盾。 让我们来看看。 要强调的第一点是着眼于拉近巴西与发达资本主义国家的距离。 尽管谈论捍卫多极化并寻求以务实的方式为该国维持尽可能多的合作伙伴,但外交政策的主要目标是巴西加入经济合作与发展组织(OECD)和欧洲自由贸易区( EFTA),两个由帝国主义国家整合和指导的空间。 然后假设要么存在巴西是该国家集团的一部分的看法,要么接受相对于它们的从属地位。
该文件还强调了对国际秩序的不加批判的看法。 即使强调了国家在国际组织(如联合国)和其他组织(如 G20 和金砖国家)中的表现,也并不明显表明国家的历史行动经常批评国际体系中的权力不对称。 在 Jair Bolsonaro 的计划中,这些行动仅被强调为巴西遵守外部秩序的事实,这在文件中作为既定现实出现,巴西政府必须向其提交并推行政策——支付成本——以改善你的职位。 该文件没有赋予巴西与附属国的关系以重要作用。
该计划积极强化了巴西加入经合组织与采用新做法和内部行为相关的事实。 那就是:新自由主义改革。 除了改善社会保障体系外,这还包括行政和税收制度改革、私有化计划和国有企业的撤资。 通过这种方式,发展计划显示出对该国外部信誉的关注,将巴西接受经合组织视为政府合法性的标志。
自由化政策的连续性与“只留给国家能完成的事情”“集中精力通过立即行动发挥其稳定功能”的建议,前提是国家发展计划与吸引外国投资挂钩,特别是在旨在改善交通的基础设施领域 商品,以及农业综合企业和采矿业的加强,突显出巴西也有可能成为能源出口国,但没有希望克服该国近几十年来承担的农业出口角色。
该计划中出现的矛盾与侧重于人权和环境的提案有关。 这两个主题对于巴西遵守国际机构都很重要——计划似乎认为这一点很重要——例如,在经合组织的情况下,环境主题是相关的。 众所周知,巴西在该领域采取的政策也遭到了美国和欧盟的批评。 应该说,考虑到所写的内容,该计划对可持续性和尊重少数群体做出了承诺(提到了土著人民、quilombolas 和妇女,没有提到 LGBTQIAPN+ 等其他少数群体),但是最近的政策现实年年比政府计划的提议更能说明问题,因此指出了一个悖论,这可能会使 Jair Bolsonaro 想要推销的国际合规性作为解决国内问题的方法变得不可行。
可以从中解读 Jair Bolsonaro 的外交政策建议的第二个轴心是价值观领域,其中存在矛盾,一方面是普遍主义和务实的使命所承担的承诺,另一方面是专注于建立基于几个国家独有的价值观的对外关系,包括巴西的主要贸易伙伴中国。 该计划明确表示,巴西将支持与具有与该国相似价值观的发达资本主义国家发展关系:“在下一个任期内,将寻求与捍卫和尊重价值观的国家进行更大的互动为巴西人所喜爱并适应民主环境,例如自由和透明的选举; 结社自由; 舆论和媒体; 法律保障; 平等和尊重宪法规定的权力及其宪法独立性”。 然而,应该指出的是,近年来,在乔·拜登当选后被孤立的雅伊尔·博尔索纳罗以一种自相矛盾的方式将巴西与保守国家结盟,其中包括一些不尊重他认为重要的价值观的国家。
文件中还提到了东方,称“东方人口正在摆脱极端贫困”正在“给西方带来增长和成本压力”,这表明, 一方面, 有一种思想将世界分为西方和东方, 并将巴西置于那个范围内, 另一方面, 人们以过时的方式看待东方的潜力, 即使从贫困问题,促成巴西应将其对外关系重点放在西方盟友和发达国家的愿景——文件中有明确的愿景。
博尔索纳罗外交政策提案的第三个轴心是国防。 更广泛地说,案文提请注意巴西变得依赖某些基本资源的风险,这种情况应该避免。 提到了大流行期间发生的困难,包括缺乏卫生系统所需的投入、设备等,以及在乌克兰战争背景下缺乏化肥。 假设国家有必要研究什么是战略性的,并推动一项计划以减少对以这种方式考虑的内容的依赖。 然而,该文件提出建议的唯一领域是发展工业防御基地,它显示了基于积极防御政策的主权战略,增加军事投资,特别是武装部队的薪金和报酬,并寻求让这些部门参与国内安全(顺便说一句,这是对民主的明显威胁)。 该计划还假设,国防工业的发展应该在调解巴西与其他国家的关系中发挥作用,通过知识的交流和获取,以及巴西参与经合组织应该促进协议。
卢拉的计划
候选人路易斯·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦 (PT) 的政府计划非常简洁,没有专门的部分来解决外交政策和国际关系问题,他以一种相互关联的方式提出了这些主题的建议,并提出了国家发展的更普遍挑战。
反过来,该方案中提出的国家发展政策的理想是基于需要调和经济增长和尊重社会环境问题的前提,同时承认需要应对气候变化和全球变暖,以及尊重人权。。 正如该计划所揭示的那样,它从假设开始,即当前国际形势的特点是能源和数字转型以及新的生产和消费形式的出现,这些形式在社会和环境方面更具可持续性。
该方案指出,巴西由于其在国际舞台上的重要性,考虑到其在环境谈判和多边政治方面的领导历史以及与附属国的关系,可以在这方面做出巨大贡献。 然而,值得注意的是,雅伊尔·博尔索纳罗 (Jair Bolsonaro) 政府采取的行动与这些国际趋势背道而驰,并削弱了巴西在这种情况下可能发挥的作用。
为了纠正这些方向,可以在程序中看到三个动作线。 第一个与打击国际体系的结构不对称有关。 人们认为有必要制定一项政策,为致力于“多边主义、尊重国家主权、和平、社会包容和环境可持续性”的新全球秩序而战,解决发展中国家的需求和利益,并为外国制定新的指导方针。贸易、商业一体化和国际伙伴关系”。 通过引用这些要素,该计划暗示了当前系统未致力于这些要素的评估。 然而,卢拉的提议并未详细说明巴西将如何采取行动改变这一状况,也未提及该国参与国际组织(例如联合国和世贸组织)。
对外行动的第二条路线是对第一条路线的补充,是恢复自豪和积极的外交政策,它以巴西的国际主角地位为前提,以优先考虑多边主义和南南关系为基础,突出非洲、金砖国家和,以一种特殊的方式,拉丁美洲和加勒比地区成为可能的国际伙伴。 该计划强调优先考虑通过南共市、南美洲国家联盟和拉加共同体与拉丁美洲的关系,这些应该被强调为巴西融入国际的平台,并在新的卢拉政府领导下得到恢复。 它还强调巴西需要在该地区国家之间的生产互补性指导下,为阐明(为什么不领导)综合发展做出贡献。
该计划的一个相关方面肯定会影响恢复自豪和积极政策的可能性,以及该国能够在与国际体系中的不对称作斗争的过程中合法地对外展示自己,这是令人担忧的制定与尊重、保护和鼓励少数群体相一致的人权政策,并确认保护宗教和礼拜自由以及新闻自由。
环境政策也受到关注,不仅确认巴西在 2015 年巴黎会议上作出的国际承诺得到遵守,而且需要保护和恢复受灾地区,同时尊重当地社区。 同样值得注意的是旨在实现粮食主权的政策(基于库存的购买和监管,以及对家庭农业的激励),旨在确保像巴西这样的农业综合企业强国没有饥饿。 应该记住,这些领域:环境和人权,以及与饥饿的斗争是巴西在 PT 政府中对外投射的重要资产,但被博尔索纳罗政府摧毁。
影响该计划所关注的自豪和积极政策的可行性的另一个基本要素是恢复国家作为能够引导和协调发展的行为者的作用。 为此,该计划假定国家将发挥积极作用,战略性地利用投资和公共采购发挥反周期作用,鼓励经济增长。 预计对基础设施的投资、恢复对科学技术的公共投资、寻求加强工业和农业、战略部门国有化计划(公开反对巴西国家石油公司、巴西电力公司和 Correios 的私有化)以及能源为公共政策投资筹集资金的政策,强调巴西石油公司在勘探、生产、炼油和分销方面的作用的恢复,以及它在与生态和能源转型相关的领域的表现,如天然气、化肥、生物燃料和可再生能源”。
在国际贸易中,建议改善税收,对附加值较高的产品和嵌入技术的产品逐步免税。 该计划明确表示,此类政策旨在“克服导致该国拖延的新自由主义模式”(废除支出上限和劳动力改革以及增加税收的税制改革提案也是一项承诺)为最富有的人)。
我们在该计划中注意到的第三条行动路线与外交政策和国际关系有关,侧重于安全和国防。 在更广泛的层面上,该计划不仅阐明了武装部队的行动,而且阐明了国家主权的恢复,我们迄今为止提到的拟议政策应该具有促进加强的作用,特别是旨在在科技发展、粮食和能源主权以及民族工业的恢复和现代化方面,特别是在战略部门。
在更具体的维度上,该计划将捍卫国家主权与“南美、拉丁美洲和加勒比一体化,以维护地区安全”联系起来,加强该地区外交政策优先权的恢复,从多维观点,而不仅仅是经济学。 该计划还强调了巴西投资国防工业的必要性,将其发展作为与其自身主权相关的要素和一种劝阻战略来促进。
至于武装部队的作用,提案强调其作用是保障领土、领空和海洋主权,“严格遵守宪法规定”。 该节目没有直接引用 FA,但提到“有必要克服威权主义和反民主的威胁”,并否认“任何形式的威胁或代表机构的监护”。
赛勒斯和特贝特的计划
从提出专门针对巴西国际关系的政策的角度来看,候选人 Ciro Gomes (PDT) 的计划是最难读懂的。 候选人提出了一个精简的计划,按主题划分,其中没有出现外交政策和国防,也没有关于哪种类型的阅读是国际形势的一部分的信息。
笼统地说,经济和外交谈判将遵循捍卫国家利益和国家主权的原则。 为此,国家发展计划基于对社会政策(教育、卫生等)的公共投资,BNDES 的积极作用,此外还寻求改变国家的税收构成和巴西石油公司的定价政策。(卢拉也提到了所有要点)。 它还包括与饥饿和不平等作斗争。 将文化作为对民族身份的肯定的想法也得到了捍卫,通过使用技术可以增强的新语言改变国家的国际审美并重视当地习俗,以及寻找新的符号体系和周围的统一民族观念。
候选人 Simone Tebet 的计划 (PMDB/PSDB) 指出,该国需要广泛而全面的重建,其中包括结构性变革。 该计划中的形势评估是,巴西政府不稳定,对投资的吸引力不大,民主和国民经济正经历困难时期。 还假设该国目前在全球范围内处于尴尬境地,特别是由于所采取的环境政策基于对国家生态系统(主要是亚马逊和潘塔纳尔)的破坏,这导致了国际耻辱并孤立了该国。
发展指南分为四个轴心:消除不平等、致力于绿色经济、建立与私营部门合作的政府以及消除偏见和歧视。 文件中没有专门针对外交政策的部分,但针对该部门的建议出现在文本的不同位置。 巴西必须寻求主角地位和国际相关性,并放弃将其孤立于世界之外的政策。 我们重点介绍 Simone Tebet 提议的三个主要方面。
首先,它捍卫旨在奉行该国自特梅尔政府以来一直采取的新自由主义结构变革的政策。 案文中包含这样一种观点,即国家作为行为者的目标应该是“为私人投资的发生提供更好的条件,具有稳定性和责任感。 政府必须提供一个稳定、可预测、和平的环境,并提供制度、法律和监管保障”。 本着这一精神,捍卫了让步、私有化和私有化政策的连续性。 也有人主张投资物流基础设施,但前提是私营部门和外部投资将做出巨大贡献。 从这个意义上说,BNDES 的作用是从恢复其在国家私有化计划中的作用的角度来构思的。
在商业方面,该计划认为有必要“扩大巴西经济的贸易开放和国际化程度”,包括加强巴西对全球生产链的参与。 为此,应实施逐步降低关税的计划,取消非关税措施,鼓励“以市场准入为重点的商务谈判”。 假设该国必须“谈判新的贸易协定并寻求更多地参与国际贸易”,它明确提到“巴西成本”是限制该国经济在外部情景中表现的主要因素之一。 为了与之抗争,有必要深化自由化改革,这将随着经合组织准入的推进而受到重视,“被认为是对国家公共政策进行全面审查的机会,旨在根据最佳情况改进这些政策经验和做法”。 这些措施将恢复投资者对该国的信心,这对于将拟议的政策付诸实施至关重要。
Simone Tebet 对巴西国际关系的第二条建议侧重于在国际可持续发展议程、绿色经济和结构化且发展良好的碳信用市场的基础上为该国寻找国际角色。 为此,必须反对毁林议程,必须寻求可持续发展的新措施。 提到了恢复亚马逊基金和加强其治理的重要性,以及该国可以通过拥有清洁、可再生、安全和廉价的矩阵在能源转型中发挥的作用。 然而,一个矛盾是候选人假设的前提是“巴西的生产部门——尤其是农业——已经在可持续和负责任地生产”,这与巴西的现实相冲突。
候选人提案的第三条战线强调区域一体化和多边主义是巴西融入国际的战略方面。 承诺“加强拉丁美洲一体化,深化现有协议并谈判新协议”,强调需要促进“南美洲的实体一体化和基础设施投资”。 但是,并未指明执行此操作的方法,请记住,BNDES 的作用可能有助于为该提案提供资金,但并未在 Tebet 的计划中考虑此类活动。 关于南方共同市场,值得注意的是,它被理解为巴西必须巩固和深化的一个重要方面,其基础是“旨在实现货物和服务贸易自由化以及集团伙伴之间人员和资本流动的行动”。
关于多边主义,文本强调了巴西在世贸组织中发挥作用以促进“更加开放和更少歧视的多边贸易体系”的重要性,以及该国“参与巴西参与的诸边集团的讨论”的必要性。 ,如 20 国集团和金砖国家,以加强多边主义”,国家的紧迫性也被列为“恢复巴西外交在各种国际论坛上的威望,加强国家对多边主义工作的参与”联合国”,强调旨在“(1) 减缓气候变化;(2) 促进可持续发展; (3) 确保国际和平与安全; (4) 打击武器和毒品走私、腐败、恐怖主义和网络战等全球性问题; (5) 改革联合国宪章并扩大其安理会”。 在此类拟议行动中,巴西必须将重点放在其 PEB 的普遍主义使命和捍卫多边主义上,这一点很明确。
其他要点
在所有政府计划中引起注意的一个方面是,所有四个计划都假设有可能克服经济发展与环境保护和人权对立的二分法。 所有候选人提出的提案都假设有可能一方面尊重少数民族、当地社区并恢复和保护生态系统,另一方面促进经济增长和矿产、农业和其他自然资源的开发,以及产业生产结构的发展。
然而,没有一位候选人——除了声明这种调解是可能的——实际上说他将如何做到这一点。 这一点很重要,因为在所有候选人的提案中,很明显,人们期望在国际上探索巴西在能源变革和环境谈判中可以发挥的作用。
候选人计划中遗漏的另一点是具体说明巴西应如何处理与特定合作伙伴的关系。 特别值得注意的是,四位候选人的计划都没有涉及巴西与中国的关系,这是该国争论和斗争的主题。 作为主要的商业合作伙伴,在当今拉丁美洲拥有强大的影响力,与巴西的产品和公司竞争,并推进对能源部门和基础设施等战略部门的投资。 必须考虑如何与这个国家打交道,尽管处于不利地位,但它是捍卫多边主义和建设多极秩序的重要伙伴,特别是因为它可以为南美洲实现更大的发展空间做出贡献。与美国有关的演习。
总的来说,Jair Bolsonaro 和 Simone Tebet 的候选人押注新自由主义计划,该计划基于私有化和巴西加入经合组织,其目标(在 90 年代和自 2016 年以来已经受挫)是通过贸易协定吸引外国投资(处于不利地位) ,假设国家的作用仅仅是发展的辅助因素。 Simone Tebet 与 Jair Bolsonaro 的不同之处在于,他以更具创新性和深刻性的方式捍卫可持续发展,并且基于他在政府任职四年的现实,反对 Jair Bolsonaro 的计划的事实是最起码的纸质。
另一方面,卢拉和西罗戈麦斯在基于公共投资、社会政策和捍卫国家主权的国家发展战略方面似乎更接近。 西罗并没有过多强调外交政策,而卢拉则强调恢复在他的政府中赢得如此多荣誉的自豪和积极的外交政策。 特别是,它捍卫多边主义以及在南美洲寻求合作和生产性互补,西蒙·特贝特的计划也强调了这些方面。
不同的是,卢拉似乎比更关注经济的西蒙娜·特贝特更从多维角度(包括安全问题)看待区域合作。 在多边主义方面,卢拉对国际体系中存在结构性不对称性的认识比西蒙娜·塔贝特更大,塔贝特似乎和雅伊尔·博尔索纳罗一样接受了巴西必须按照该体系行事并承担适应成本的事实至少在国际经济一体化方面。 然而,在政治领域,西蒙娜·特贝特通过公开捍卫联合国安理会的改革,与贾尔·博尔索纳罗所追求的顺从保持距离。
最后考虑
问题的核心是调整对当地和国际现实的看法以及巴西在这方面的作用。 可以想象两种位于相反领域的策略:一方面,一种遵循国际准则与帝国主义从属和结盟; 另一方面,寻求自主、主导和投资建设新的国际秩序,巴西和南美洲可以在其中发挥另一种作用。
看看候选人的策略,卢拉——也许还有西罗·戈麦斯(由于缺乏关于他打算在国际关系方面做什么的信息,阻碍了对他的策略的判断)——将更接近于寻求自治,两者都设想恢复国家的作用,其公共干预机制,国有企业和战略部门可以采取行动减少脆弱性和国家从属于外国利益的需要,至少在可能的范围内对于像巴西这样的依赖国家。 尤其是卢拉,打算利用多边主义和南南关系作为规避国际不对称的一种方式。
Simone Tebet 和 Jair Bolsonaro 的计划将在更大程度上定位于从属和与帝国主义结盟。 两者都有基于新自由主义的国家愿景,国际上必须以按照现行国际体系行事为目标。 然而,值得一提的是,Tebet 的计划比 Bolsonaro 的计划更少国际合规,提议巴西应在多边和南美洲的环境议程中发挥领导作用。
最后,应该指出的是,外交政策不应被视为政府计划中的次要领域,尽管它在政府计划中所占的空间很小,因为它与其他政策(经济、社会和环境)密切相关,并受战略指导国际融入、主权和国家发展的愿景。
*塔蒂亚娜贝林格 ABC 联邦大学 (UFABC) 国际关系教授.
*安娜·特蕾莎·马拉·德·苏萨 é ABC 联邦大学 (UFABC) 国际关系教授。
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