通过 让·马克·冯·德维德*
2003年至2016年MDA建设情况 关于新的国家可持续农村发展委员会的提案
一个月前,在新的国家农村可持续发展委员会就职时,我试图总结自 2004 年第一届 MDA(农业发展部)委员会就职直至 2016 年关闭以来的经验,政变推翻迪尔玛·罗塞夫总统的政府后。
另一方面,在分析了卢拉总统第三届政府的形势后,我决定采取大胆的一步,根据12年的经验,对新一届理事会应发挥的作用提出一些想法。 我希望现任顾问将这一贡献理解为朴实无华的东西,无意给任何人教训,并且如果他们从自己的经历中发现有意义的东西,他们就会利用所提出的想法。
的建设 农业发展部
2003年至2016年间的一系列民众政府中,米格尔·罗塞托(Miguel Rossetto)的任命是农业发展部首任部长,这并非没有一些幕后复杂情况和冲突。 米格尔·罗塞托是卢拉总统经过激烈谈判后任命的最后一位部长。 卢拉要求农村的社会运动提名一个共识名称,但事实证明这是不可能的。
MST 提名 Plínio de Arruda Sampaio 担任劳工党的农业秘书; FETRAF 提名了来自巴拉那州的 PT 成员 Sameck,并得到了 CUT 前 DNTR 的支持,CONTAG 提名了主席 Manoel de Serra。 随着时间的推移,在没有达成任何协议的情况下,卢拉选择了米格尔·罗塞托,使用了另一种逻辑,即让工党左翼最强潮流——社会主义民主——担任部长,只要他将部长中最重要的职位分配给各运动社会的。
Miguel Rossetto 这样做了,将 SAF 移交给 Bianchini,与 FETRAF 相关联并得到 Graziano 的支持,INCRA 由 MST 提名,土地信贷秘书处由 CONTAG 提名。 这是一种非常不平等的分配,特别是因为最近任命的 INCRA 主席在受到右翼政治轰炸后很快就被替换了。 从这一刻起,MST采取了不直接参与政府或最近成立的国家农村可持续发展委员会的政策。 给予 CONTAG 的秘书处权重不大,这次分配的大赢家最终是 FETRAF。
我对米格尔·罗塞托的任命的第一印象并不积极。 我感到担忧的是,来自石油联盟运动的新部长没有处理过农村问题的历史。 尽管如此,从与米格尔·罗塞托的第一次接触,甚至在他就职之前,我发现了一个非常高层次的政治框架,涉及掌握他的部委的复杂议程,与最多样化的政治、社会和学术参与者交谈。 米格尔·罗塞托拥有一种罕见的品质。 他是一位政治家,知道如何提出问题、质疑分歧、就辩论主题形成意见并建立共识以保持公共机器运转。 迄今为止,他是农业发展部有史以来最好的部长,他很适合为现任部长提供建议。
事实上,农业发展部继承了该部自成立以来的主要政策(FHC)。 在没有进一步讨论发展战略和模式的情况下,土地发展部提出了两件事:扩大土地改革和通过便利信贷促进家庭农业(传统型)的发展。
由于是国会少数派政府的一部分,土地发展部在推动土地改革方面经历了与上届政府相同的限制,并采用了相同的“解决方案”,一例与另一例相同,受到占领土地的压力。 卢拉两届政府增加了定居家庭的数量,但增幅并不惊人,约为20%。 通过土地正规化或交付公共土地进行土地分配盛行,更多的是为了殖民而不是土地改革。
征用地主自己上交的土地的情况也不断发生。 通过征用使用土地再分配机制的典型案例主要发生在占领方面。 立法施加的障碍以及与农业综合企业的力量相互关系,再加上政府拒绝重新定义土地社会利用指标,担心与农村党核心小组发生冲突,尽管这一措施是行政性的而非立法性的。
农业综合企业的经济和政治力量决定了土地改革的规模和质量:土地改革主要发生在大庄园最脆弱的地区、公共土地或已经退化的土地上。 现在的情况也没有什么不同,甚至更加糟糕。 力量的相关性更加负面,政府的资源更少,国家因多年的管理不善而崩溃,预算越来越多地用于满足国会议员的选举利益。
有利于家庭农民促进其发展的行动在 FHC 政府中已经存在:信贷(以及后来的技术援助和农村推广 – ATER)应促进家庭农民获得所谓的现代投入(种子改良、化肥、农药和机械)。 粮食生产贷款的利率存在差异,并设立了保险来覆盖这些贷款的风险。
信贷变得更加便捷和多样化,改善了东北和华北地区生产者的准入,大大扩大了受益人的数量和各地区的分布。 PRONAF 可以庆祝(在最积极的时刻)覆盖超过 2 万家庭农民的加入。 尽管资源重新集中到南部地区,受益人数量下降到不足2万,但信贷资源量从每年30亿雷亚尔增加到1,5亿雷亚尔。 每笔贷款价值的增加表明,自 2010 年起,被称为“agronegocinho”的家庭农民占据了大部分信贷。
人们不能仅仅批评农业发展部的这一发展战略,因为它不仅符合技术人员中占主导地位的经济思想标准(从卢拉的全能顾问格拉齐亚诺开始),而且符合社会运动和社会运动的要求。各个政治派别的立场。 对这种发展模式的批评主要集中在农业生态活动家身上,他们虽然非常活跃,但占少数。 在农业发展部,有一个由弗朗西斯科·卡波拉尔领导的支持农业生态的飞地,并于 2003 年制定了技术援助和农村推广政策,但这一胜利被工作人员和管理层中传统观念的主导所侵蚀。 DATER,至少在迪尔玛·罗塞夫总统政府领导下召开的第一次技术援助和农村推广会议之前是这样。
信贷政策加上保险和价格保证政策的影响出现在整个人民政府中,要求大赦和债务重新谈判的议程成为运动与农业发展部之间谈判中最重要的议程。 随着时间的推移,部分运动,特别是“Via Campesina”运动,开始通过另一项战略来定义自己,即促进生态农业,但这并没有反映在谈判议程中,更不用说反映在政策本身中了。
综合来看这些政策的实施结果,我们可以看到两件重要的事情:(i) 2006 年至 2017 年农业普查期间出现的家庭数量减少了约 400 万户,尽管在此期间已安放了 500 万个家庭。 这些数字表明,近 25 万次 AF 逃离现场; (ii) AF 减少粮食供应,目前已减少至总量的 XNUMX%(价值)以上。
国家农村可持续发展委员会的成立及其在民众政府中的作用
该委员会的结构由政府设立,多年来不断发生变化,将一些部门,特别是青年、妇女以及传统人民和社区(逃亡奴、土著人民和割胶者等)纳入同一委员会。该部委秘书处的设立是为了处理这些主题。 有趣的是,设立专题委员会的主动权一直掌握在该部的秘书处手中。 DATER创建了技术援助和农村推广委员会,领土发展秘书处创建了同名委员会,随后又创建了青年委员会等。 这条规则有两个例外:(a) 由 Caporal 倡议推动的农业生态委员会不与任何秘书处相对应; (b) 从未成立信贷委员会,而这是农业发展部迄今为止最相关的政策。 这两个案例值得深入分析。
生态农业委员会的产生源于 Caporal 于 2003 年组织的全国技术援助和农村推广研讨会的影响,该研讨会创建了 PNATER 和 PRONATER,两者甚至在国家农村发展委员会成立之前就将生态农业定义为战略方向。 (2004 年)。 卡波尔尔将技术援助和农村推广委员会留给了更传统的 DATER 工作人员(他与之有联系),因为他认为农业生态学应该是一项横向提案,指导所有委员会,从而指导整个农业发展部。 有一段时间,他获得了维持该委员会会议的资源,但逐渐失去了空间,而技术援助和农村推广委员会在 Argileu(与 SAF 相关的部门 DATER 的协调员)的支持下继续进行成长、加强和忽视 2003 年研讨会的激进决定。
农业生态委员会(在该委员会解散之前我一直是该委员会的成员)负责处理家庭农业的所有公共政策问题,这需要付出巨大的努力来准备,这取决于其他专题委员会和国家委员会全体会议的批准。可持续农村发展成为农业发展部的一项提案。 实践证明,这个委员会的参与者的能力不足以影响其他委员会。 农业生态委员会工作人员需要采取双重行动才能将他们的提案提交给其他委员会,但这并没有发生。
我们本可以降低该委员会最初的雄心壮志,并寻求制定一项具体的生态农业计划,而不是影响所有政策,但这不是卡波尔尔的愿景,也不是该小组中任何人的愿景。 我很难意识到这个错误,后来在迪尔玛政府期间创建 PLANAPO 和 PNAPO 时,它又再次出现。 由于缺乏 Caporal 的支持以及民间社会参与者认为我们必须将农业生态提案直接提交给其他委员会,特别是 ATER,生态农业委员会变得精疲力尽。
由于没有得到 PRONAF 负责人的支持,信用委员会没有成立。 若昂·路易斯·瓜达宁 (João Luiz Guadagnin) 更倾向于在国家农村可持续发展委员会之外建立一个信贷讨论小组,只邀请社会运动的代表(包括 MST,它不属于国家农村可持续发展委员会的一部分)参加。 瓜达宁的做法非常慎重,以至于国家农村可持续发展委员会花了很长时间才意识到这些磋商的存在。 成立信用委员会的提议在国家农村可持续发展委员会全体会议上至少三次获得通过,但这些决议都被PRONAF规避,因此从未成立。 这一事实表明,新的国家农村可持续发展委员会的参与者应该保留两件事:
(1) 如果没有较大实体(例如农村社会运动)的要求,提案即使获得全体会议批准,也没有任何影响力。 由于他们参加了 Guadagnin 的咨询小组,他们不愿意对委员会的成立施加压力,尽管我提出抗议,但像 AS-PTA 这样的非政府组织或像 ANA 这样的 Articulation 的影响力还不够。
(2)国家农村可持续发展委员会的运作在很大程度上受制于政府的利益。 当该部的某个部门有兴趣与民间社会建立一个专题委员会时,该委员会就应运而生,保证运作资源并做出秘书处和各部门考虑的决策。 当没有这种兴趣时,事情就不会向前发展。 另一方面,委员会中的政府代表不断地包含对其政策的任何批评言论,往往得到了民间社会顾问的同意,他们担心任何批评都会成为右翼的弹药。 政府代表和民间社会许多人的行为(在我看来)表明了对国家农村可持续发展委员会作用的误解。 我将在本届理事会的提案项目中进一步讨论这一点。
国家农村可持续发展委员会的制度及其在与该部的关系中的作用问题在其他时候也得到了体现。 我想说的是,在卢拉政府期间,国家可持续农村发展委员会几乎完全支持政府的举措。 ATER研讨会的案例是一个例外,它定义了一个政治方向,但没有得到大多数政府技术人员的支持,但即使在这种情况下,主动权也掌握在政府技术人员Caporal手中。
在卢拉政府执政期间的大部分时间里,国家农村可持续发展委员会参与组织了第一届全国农村发展会议。 在准备过程中,准备基础文本的委员会感到震惊,这种情况一直持续到举行最后一次全体会议。 一些民间社会实体试图讨论政策实施中观察到的影响和问题,而政府则采取严厉措施阻止这种情况发生。
在第二次会议上(已经在迪尔玛政府期间),文本的构建是基于基层的辩论,结果是对发展提案的概念(生态农业与传统发展)和现行政策的更多批评。 然而,由于决议的编辑始终掌握在政府特工手中,因此随着文本在过程的每个阶段进行修改,这些立场变得更加甜蜜。
评价这次召开会议的做法,我可以说,其结果与努力相去甚远,这不仅仅是因为政府的大力干预。 我不能说这在所有情况下都是无用的,因为很多人认为食品安全、环境和健康会议对于指导公共政策一直非常重要。 但就农村发展会议的具体情况而言,我可以说其结果是产生了大量的文书工作,而对农业发展部的行动影响很小。
卡波尔尔在卢拉第二届政府期间下台,全国农村可持续发展委员会所有成员一致同意农业生态委员会解散后,大多数与该主题相关的民间社会活动家转移到ATER委员会,或者开始施压(正如已经说过的那样,无济于事)建立信贷委员会。
在卢拉政府的最后一年,DATER 起草了 ATER 法案,没有与国家可持续农村发展委员会讨论,而是直接将其提交给众议院,众议院中有一群前 EMATER 员工,在与 DATER 总监 Argileu 的联系和合作。 由于既成事实,委员会陷入瘫痪,但与 ANA 有联系的民间社会团体向 DATER 施压,要求对该项目进行一些修改,并与报告员(来自巴伊亚的劳工党代表)进行谈判。 我们只做了 4 项修改,并被 DATER 和报告员接受。 最重要的是,每四年在每届政府上任之初召开一次ATER会议,制定四年农村推广计划。 本次会议由国家农村可持续发展委员会ATER委员会主办。
ATER法于卢拉第二届政府的最后一年生效,政府要求的项目形式与ATER非政府组织(特别是与ANA相关的组织)促进发展的做法之间很快就出现了巨大冲突。 受到威胁的是实施政策的方式,而不是政策本身。
2011年迪尔玛入主政府后,ATER会议的筹备工作正在进行中,但新政府过渡困难,MDA部长任期不足7个月,导致DATER推迟会议并最终结束建议将其作为定于 2012 年 XNUMX 月或 XNUMX 月举行的第二次可持续发展会议的一部分举行。ATER 委员会提出抗议,并要求即使在法律允许的情况下也应尽快召开会议,DATER 将其定于 XNUMX 月举行。
这次会议的筹备促成了国家农村可持续发展委员会与政府之间的新型关系。 政府想要讨论政策的普遍性,而民间社会则关注政策的可操作性,这是一场斗争。 这种僵局一直持续到会议本身,会议期间,12 个最大的民间社会实体(包括所有社会和身份运动)组成了一个阵线,领导了 GT 和全体会议,并设法强行推行其议程。
新任 MDA 部长 Pepe Vargas 理解了这一信息,并在会议结束后立即成立了一个运营工作组 (GTO),开始与 DATER 技术人员一起重新制定该政策的运作方式。 尽管真诚地努力寻求理解和共识,但并非一切都是美好的。 我认为,ATER 政策继续受到一系列问题的阻碍,其中一些问题与法律中包含的定义有关。 这是新一届国家农村可持续发展委员会应该关心解决的问题。
结论和新一届国家农村可持续发展委员会的建议
在民选政府的 12 年中,MDA 延续了 FHC 政府制定的政策,特别是其中最重要的政策,因为其资源量和受益人、信贷范围广泛。 这是以连贯和全面但不均衡的方式完成的。 在多元化进程的鼎盛时期,信贷借款人刚刚超过 2 万,而受益于联邦资源技术援助的借款人接近 500 万。 然而,EMATER 提供的技术援助符合联邦项目,肯定至少又使数百万人受益。 这些数据有些令人困惑,因为 DATER 资源在非政府和国家公共实体之间划分。
在此期间,新加坡武装部队制定了其他补充政策,其中主要是保险,并帮助制定政府采购政策,这些政策由 MEC(学校供餐)和 MAPA(PAA)执行。 正如前面所说,这些政策的总体方向是推广基于所谓绿色革命技术的传统农业方式。 尽管这个模型在分析经济、社会、环境和能源可持续性方面是不正确的,但无论是政府还是社会运动以及大多数非政府实体都没有意识到这一事实。 这种意识是多年来形成的,但还没有达到影响当前政策的程度。
至少如果我们考虑过渡小组采用的定义,这种情况似乎已经改变。 至少从形式上来说,生态农业成为了需要推广的发展模式。 然而,这一转变并没有表明应如何指导政策来实现这一目标。
迄今为止,在民选政府执政超过 12 年、新自由主义政府执政近 7 年之后,MDA 尚未对家庭农业的状况进行评估。 它也没有对过去应用的政策进行分析来评估它们在当前 AF 框架中的作用。 最后,本届政府仍然缺乏对 MDA 未来四年更具体目标的定义。 这些行动尚未实施,目前所发生的只是先前政策的延续。 所有这一切都令人担忧,因为这个新的 MDA 已经存在 8 个月了,而且似乎表现不稳定,讨论具体项目而没有一个连贯的计划来指导整体。
我认为,既然农村发展局没有主动开展上述规划工作,那么国家农村可持续发展委员会就可以发挥要求和参与的作用。
在确定目的和目标的过程中,有必要考虑巴西 PA 现实的多样性。 尽管过渡小组将生态农业定义为总体目标(我不知道部长是否意识到这一点),但 MDA 不能只制定促进生态农业的政策。 一方面,这将忽视很大一部分已经采用农业综合企业做法的农民(大约500万AF),他们不知道、不信任或不知道如何采用生态农业。 另一方面,即使3,8万户家庭都愿意采用生态农业,也缺乏资源,特别是人力,但也缺乏物质。 受过生态农业实践和方法培训的技术人员很少,即使采取强化培训政策,这个问题也不能指望在本届政府的领导下得到解决。
换句话说,有必要仔细指导和调整政策以促进生态农业,并为那些不想、不知道或不知道如何应用这种范式的人维持更传统的政策。
我已经在其他文章《农业新地》中写过这些建议,这里不再重复。
总结一下提到的文章:
我认为国家农村可持续发展委员会应该成立一个信贷委员会,制定一个常规的融资额度,但对采用一些生态农业实践给予激励,只要能够引导ATER政策支持这些实践农民选择和应用这些做法。 采取的实际模式应该是促进化学投入的替代和有机肥料的使用和控制。 还应为已经完成转型的有机和农业生态生产者(约 70 万 AF)提供信贷。
农业生态学可以作为促进“生产性后院”的方向,MDA 已在雏菊游行中宣布了这一项目。 这项行动的目标受众为 2,3 万女性,她们属于 AF 团体,其特点是迷你基金主义,主要集中在东北部和北部地区。 在所有生物群落中,尤其是在东北部,都有无数的实验,取得了非常有趣的结果。
实践表明,该计划不能以信贷为基础,因为生态农业后院最重要的成果是家庭粮食自给自足,无论是否在当地市场出售剩余产品。 后院基础设施的融资(不可退还,但可以用于社区的团结循环基金)是这些项目(尤其是水项目)成功的基本组成部分,但不仅如此。 而政府定义的项目中所赋予的价值对于经验所强调的需求来说是非常不足的。
支持女性农民的 ATER 技术培训至关重要,而且正如已经指出的那样,此类培训并不多。 密集的培训过程是必要的,所有成功的经验都应该被利用,并应系统化并转化为实用手册来指导ATER技术。 值得记住的是,绝大多数正在进行的实验都是与 AF 实体合作进行的,在感兴趣的女性群体中工作比个人技术援助更有成效。
最后,值得讨论的是如何为传统家庭而非迷你农场推广生态农业。 我认为,国家农村可持续发展委员会应该加强已经有大约 10 年历史的经验,即由 BNDES 和巴西银行基金会赞助的 Ecoforte 项目。 该项目的基本原则是将促进生态农业发展的所有必要目的的资源配置在一个地方:综合领土项目。 这些项目的运营商不需要从每项政策(ATER、信贷、保险、开发、研究、市场准入、加工等)中寻求资源。
所有这些资源都将在每个项目的预算中预见到。 应通过征集项目来获取资源,这些项目应由 AF 实体和至少一个 ATER 实体制定,尽管其他类型的实体(例如管理或研究专家)也可以集成到项目中。 这些项目可以得到农业生态学教学和推广中心 NEA 的支持,该中心目前在许多大学和技术学校拥有 126 个小组。 不言而喻,Ecoforte每个项目的价值都应该调整,可用资源大大扩展,以便在这四年内使大约200万AF受益。
回顾上文所述,国家农村可持续发展委员会必须对 ATER 的运作方式进行彻底审查,如有必要,重新制定技术援助立法和建立 ANATER(国家 ATER 机构)的法律。
还有许多其他政策应引起国家农村可持续发展委员会的关注,特别是那些应侧重于支持土著人民和前逃亡逃亡者等特定人群以及青年或土地改革定居者等特定部门的政策,这些政策具有以下特殊性:予以考虑。 在我看来,这些其他政策应该与上述政策相交叉,但要针对每个特定受众进行定制。
最后,我想通过提请大家注意国家可持续农村发展委员会与其他委员会(特别是 CONSEA 和 PNAPO 委员会)之间建立更密切联系的必要性来结束本文。 在第一种情况下,有必要将国家农村可持续发展委员会对促进AF发展的关注与CONSEA对促进粮食安全的关注结合起来。 如果 MDA 采用我上面提出的建议来大力推动生产性后院项目,那么与粮食安全的相互关系是最大的共同关注点,但 CONSEA 关心的是增加全民健康食品的供应。这应该是制定 MDA 政策的核心关注点之一。
与 PNAPO 理事会的关系与该理事会制定的一系列政策有关,这些政策可能对巴西生态农业的采用产生积极或消极的影响。 由于促进或延缓生态农业发展的主要政策是在MDA中决定的,无论是信贷、ATER、政府采购、保险、加工还是最低价格,PNAPO理事会的决定必须经过国家理事会农村可持续发展。
如果没有这种双重责任就更好了,但这是过去的故事的遗产,没有办法抹去。 这是国家可持续农村发展委员会和 PNAPO 委员会必须解决的制度分歧。
*让·马克·冯德魏德 是 UNE 的前任主席 (1969-71)。 非政府组织家庭农业和生态农业 (ASTA) 的创始人。
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