高效的大学

图片:安德森·安东尼奥
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通过 拉斐尔·多斯·桑托斯·佩雷拉*

对国家评价政策与大学管理的思考

一篇论文被限制在一个特定的过程中,它的计划、它的执行和它的陈述的文本特征并不总是允许发展研究和它的实证结果所暗示的所有反思。 我们同意,这些思考中的许多可能与拟议研究的共同主线无关,并且可能会导致“失去主线”这一表达方式很好地说明的影响。 然而,一篇论文的答辩和与委员会的对话以及修改其最终版本的过程通常容易丰富这些思考,暴露出一些可以拉动的线索,有助于进一步理清现实的绞线。我们寻求理解。

到目前为止,我们已经在总结我们研究问题的问题的指导下走了很长一段路,该问题旨在了解国家高等教育评估政策的目的,其当前的表达方式是国家高等教育评估系统,西奈斯。 在我们的旅程中,大学是研究的背景、主题和领域。 当我们研究样本大学(UFF、UnB、UFPA、UFBA 和 UTFPR)的规划过程综合文件——机构发展计划 (PDI) 和评估——自身评估委员会 (RCPA) 的报告时,大学管理是背景). 这种三角关系始终存在于我们的研究路径中,因此我们以评估国家评估政策为目的的反思,也使我们对大学管理和大学本身进行了反思。

我们对国家评估政策和大学管理的反思使我们理解了大学模式的出现,或者更确切地说,这种模式在“机构的基层”得到巩固。 这种模型由一系列政策驱动,这些政策通过国家评估政策产生和验证。 这种被 Marilena Chauí (2003, 1999) 和 Michel Freitag (1996) 称为运营型大学的大学模式,基于这些思考,我们最终称之为“高效大学”。

我们了解到,运营型大学的概念有一种发展,在对“高效大学”概念的争议中进行了描述,但仍有一定程度的争议。 后者是管理主义和新公共管理霸权背景的表达,其大学组织 [而非大学机构] 以前要建立和有争议的,现在实际上已经定义,至少在官方综合的范围内文件,是大学霸权思想和实践的代表。

尽管我们必须将反思和假设相对化,以免陷入通才关联的幼稚,但我们也必须考虑到联邦教育机构的行政实践之间存在相当大的统一性。 鉴于巴西高等教育立法的系统性和集中性,以及联邦大学在由全国联邦教育机构董事协会 (Anfides) 连接和动员的管理网络中的组织,这种统一发生了。 因此,支持本书的研究结果和这篇结论性文章的反思,虽然不能也不应该被概括,但不应孤立地考虑,否则会陷入通才关联的同样天真。

在本文中,作为本书的结尾,我们认为大学模式在巴西处于巩固的高级阶段,并在国家评估政策的推动下在大学管理中取得了霸权。 这种霸权的结果就是我们所说的高效大学。 我们的目的不是描述一个模型,因为这在本书中处理新公共管理时已经完成了。 目标是建立识别它的联系,促进大学的阅读超越一致的理解,即事物本来的样子。 对我们来说,事物是因为它们是被建造的,并且以相同的方式或以其他方式,它们可以被解构和/或重建。

例如,让我们考虑以下问题:有人能够反对大学、公立学校或任何其他公共机构的有效管理吗? 答案很直观:没有! 毕竟,效率是联邦宪法第 37 条规定的公共行政原则,因此,它具有内在价值,不仅作为法律,而且作为巴西最伟大法律的原则。 这是一个非常强大且显然不容置疑的象征。 然而,在支持我们的博士论文和支持这本书的研究中所走的道路之后,我们将履行质疑这个不容置疑的角色。

第一个问题涉及象征性法律方面,效率是一项宪法原则这一事实支持这一点。 我们打算将这种力量相对化和历史化,以免冒着采取幼稚立场的风险,将公民宪法的所有象征力量都借给这一原则,这是一种管理“价值”,正如我们在整本书中所看到的,特别是在第 2 章,当我们讨论新公共管理时。

37 年颁布的巴西联邦共和国宪法第 1989 条涉及直接和间接公共行政,这是任何联邦实体中的三项权力。 它涵盖联邦和各州的行政、立法和司法部门以及市政府的行政和立法机构,以及上市公司、基金会和专制机构。 它的项目、段落和段落涉及与公共行政相关的各个方面,但它的目的恰恰是配置合法性、客观性、道德、公开性和效率的原则。

本来,第37条并没有配置效率原则,通过19年04月1998日修宪第10号,也就是通过1995年后,已经在宪法改革的影响下,将效率原则写入宪法。国家机器,从 XNUMX 年开始。强调这一点很重要

EC-19/98 产生的正式变化干扰了人员的录用、薪酬政策、行政实体的稳定性和职能的下放。 根据 Bulos(1998),在他对相关行政改革的第一印象中,“管理技术被应用于宪法修正案,理由是这种措施将提高公务员的效率和绩效”(第 71 页)。

我们问的第二个问题涉及概念方面。 从这个角度来看,在字典中看这个词的意思是天真的,因为这个词代表一个与某个概念相关的概念,为了理解它,我们需要在这个概念中而不是从这个概念中考虑它通常情况下,它的社会用途在字典中有定义。 效率,在管理性公共行政的概念中,表示解决国家内部问题的方法,该问题起源于其机构的危机,这种危机的特征是财政危机。 因此,效率是一个经济和行政概念,与国家机构的预算和财政资源直接相关。

重要的是要记住,将 1970 年代开始的经济、政治和社会危机定性为财政危机,表明对社会福利国家模式的批评,粗略地说,在该模式中,有一个积极的国家在经济,促进发展,投资者,金融家和公共政策的执行者。 对于管理型公共行政或新公共管理的捍卫者而言,危机的原因恰恰是这种发展模式,国家在融资和政策执行方面效率低下。

为克服财政危机而提出的解决方案涉及基于商业原则和实践的有效管理。 在这个模型中,行政实践的基础是通过调动其他一些工具和概念来完成新公共管理框架,例如权力下放、战略规划、注重结果、绩效、收入和绩效评估,后者是主线这保证了太多。

从概念上看,我们认为公共行政中的效率主要涉及公共基金资源的使用和分配,这必然意味着用于社会政策和国家投资的资源较少,因为这些粗略地说是造成财政危机。 正如我们已经看到的那样,提议的解决方案是减少国家在几个领域的存在并减少“公共开支”,这产生了利用剩余的少量资源做更多更好的事情的虚拟需求。

第三个也是最后一个问题涉及我们在这里所说的效率的意识形态方面,它成为社会的普遍价值,与必然好的事物相关联,以至于我们认为这个词是“做得好”的同义词。 如果没有媒体的帮助,这方面的巩固是不可能的,媒体将大众想象中的概念背后的想法大众化。 基于这一方面,我们能够阐明其他两个方面,并反思将其作为公共行政的宪法原则插入的有效后果。

政府宣传对于巩固效率意识形态方面有很大帮助。 例如,我们可以提及 1990 年 Fernando Collor de Melo 政府私有化计划的宣传。在电视、国家和公共行政部门的几次插播中,她被描绘成一头困扰很多人的大象,强大,缓慢,不舒服和不合时宜。 除了与官僚模式相关的低效率之外,还有国家和公共服务与特权的关联,这是世袭制模式的主要特征。

通常会看到私营部门工人和公共服务部门工人工资之间的简单和笼统的比较,最终导致对效率的理解水平,毕竟,这些报告包括效率的潜台词,其中公众服务成本高,对民众作用不大,而私营部门更便宜、更好。 私立学校和公立学校的学业成绩比较也通常与效率的潜台词有关。

我们能否自问一项公共政策的目标是绝对实现还是相对实现? 或者更确切地说,公共政策的目标是用很少的资源做到最好还是尽可能做到最好? 我们可以更进一步:考虑到社会公共政策的目标是保障人权、社会和法律权利,由社会分配必要的资源来实现政策目标而不是规范这样的政策目标不是更合适吗?资源??

综上所述,这甚至可能看起来不恰当,我们没有理解效率的“正确”概念,但当我们观察所分析的文件以及一般情况下对分析的社会诊断时,这些问题更有意义应用这种概念的形势。 人们普遍认为,我们生活在“资源稀缺”的时代,公共管理必须创新才能发挥其社会功能。 我们在博士研究中分析的所有文件中都看到了这一点,这些文件指导联邦大学的管理。 有必要质疑前提:“我们正处在资源稀缺的时代”,至少要问“为谁而稀缺?”

当以公共行政和国家为目标的政策文件、报告和演讲中使用效率一词时,这些问题使我们对效率一词持批判态度。 我们还可以假设效率可能不是一个普遍积极的指导方针,除了它在应用于公共服务时的针对性之外。 毕竟,与这一宪法原则以及所有立法和所有政策相关联的是国家、公共行政,当然还有社会的概念。

我们在研究中可以观察到的是,自 1970 年代以来,已经出现了评估高等教育的提案、项目和计划。 这些命题并非无辜的或现代化进程的“自然结果”,因此从历史的角度理解国家评估政策对于本次讨论的展开至关重要。 在第 1 章中,我们展示了国家评估政策如何在国家和教育概念的争论中随着时间的推移而得到巩固。 在第 2 章中,我们介绍了解决危机问题的改革建议与政策评估和高等教育评估之间的交叉点,这导致提供国取代评估国。

值得重申的是,公共行政效率的理念植根于对发展型国家模式、政策的推动者和资助者的批判中,被认为是危机的起因,这将是财政危机。 出于这个原因,在使用“稀缺”公共资源方面提高国家绩效的想法应运而生。 正是政策评估,以及教育系统评估政策,将保证信息的产生,以供管理者对公共政策进行决策,最重要的是,促使国家官僚机构和社会自我组织起来基于这种效率逻辑。

评价建立参数、指导方针、指标、指标、判断,通常还有奖励和惩罚,以符合被评价的对象。 因此,由于国家花费大量资源来维持社会政策体系而导致的财政危机的假设成为基于证据的理论。

但是什么证据呢? 在管理改革的背景下,那些由公共政策和评估政策的评估产生的,在高等教育的情况下,SINAES 产生的“证据”。 他们教育社会什么是“好”,什么是“坏”,什么是“可以改进”。 他们主要定义了哪些国家资源不应该拥有,或者应该拥有多少,要么是因为可用资源已经“足够好”,要么是因为太糟糕了需要转移到私营部门. 我在判决中使用引号来强调它们的相关性,因为它们取决于先前根据指导评估的国家概念定义的参数。

为了快速说明我们在说什么,我们将使用经济中的一个客观例子:巴西从 2004 年到 2019 年采取的最低工资上涨政策。 自由主义中引用了一些观点,认为这项政策永远不应由国家主动出台,最低工资应该存在,由市场且只有市场负责监管。 仍然在自由主义领域的其他观点会认为,现有的政策是失败的,甚至是导致 2015 年开始的经济危机的变量之一,正是因为它具有侵略性,国家干预过度。 设计和实施该政策的国家发展主义观点倾向于认为它是成功的,甚至阻止了危机的提前到来。 最后,我们仍然发现有观点认为,重视最低工资的政策是不够的。

在高等教育中,巴西制定的国家评估政策发挥了削减预算和优先考虑某些知识领域的作用,毕竟巴西公立高等教育的质量是一个自我参照的概念并为社会所接受,不同于基础公共教育。 此举是为了强化一种说法,即大学的资金超过了他们的需要,而基础教育的资金却少于他们的需要。 通过这种方式,试图证明国家资源从公立高等教育中撤出并转移到基础教育是合理的,但要用于私营部门,因为国家政策制定的基础教育评估指标,“证据”表明教育私立教育“好”而基础公立教育“差”。

同样重要的是要记住,这种判断主要基于标准化考试产生的分数,就像 ENADE 的情况一样,忽略了影响学生表现并因此影响机构表现的几个决定因素。 因此,值得质疑的是,即使在技术上,目前在高等教育和基础教育中应用的评估方法是否足以产生信息以纠正机构政策和发展,或推动管理改革国家的。

对构成我们研究领域的机构发展计划 (PDI) 和评估委员会报告的分析表明,国家评估政策(尤其是 ENADE)与所研究大学的管理之间存在非常密切的关系。 这种高度相关性,与编写文件时使用的管理语言和话语及其阐述方法(主要是战略规划)相关,使我们了解到大学管理被管理公共行政所支配。 这意味着,从 1970 年代开始并于 1995 年正式化的国家机构改革进程在形势和总体政策的背景下一直存在争议,但现在证明是强大的并植根于制度政治,即国家评估政策的长寿恰恰支持了大学校园。

国家评估政策的监管性质正在塑造大学管理,该政策要求大学除了参加 ENADE 外,还必须提交 PDI 和 RCPA。 同时,它提供“如何做”的模型作为技术支持,并通过鼓励机构间和机构内竞争的竞赛奖励公共行政领域的良好创新做法。 该循环以排名完成,虽然不是由评估政策甚至中央政府产生,但使用了评估过程产生的所有数据。 该排名由新闻界或国际组织组织,与质量和功能密切相关,是对根据指标和综合指数(如 CGC(通用课程概念)、IGC(通用课程索引)、影响因素、Qualis Capes 层次和国际排名。

随着时间的推移,针对财政危机旧话语中提到的经济政策而进行的财政调整所产生的预算短缺以及基于监管/评估国家(新自由主义)概念的国家效率低下,产生了制度性政策旨在与少数资源共存。 正是在这个时候,以国家评估政策为支撑的管理型公共行政的整个框架“说得通”,并深入到大学管理中,大学管理开始适应,将运营型大学转变为高效型大学,有自己的大学。排名证明了“良好”的质量,而不管可用于产生其“良好”性能的国家资源如何。

拉斐尔·多斯·桑托斯·佩雷拉 他拥有巴拉那联邦大学 (UFPR) 的教育学博士学位。

作为结论,最初发表于书中 巴西高效大学:对国家评价政策与大学管理的思考 (声明出版物,2020)

参考文献


CHAUÍ, M. “运营大学”。 评价:高等教育评价杂志,诉。 4,没有。 3, 11.p. 3-8,增刊 01. 1999。可在: http://periodicos.uniso.br/ojs/index.php/avaliacao/article/view/1063/1058.

CHAUÍ,玛丽莲娜。 “新视角下的公立大学”。 牧师文胸。 教育., 里约热内卢, n. 24,页。 5 月 15-2003 日1413. 网址:http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S24782003000300002-XNUMX&lng=en&nrm=iso。

BULOS,Uadi Lammego。 行政改革:第一印象。 R. 迪尔。 行政, 里约热内卢, p. 69-98,十月/十二月。 1998 年。网址:http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/viewFile/47267/45372。

弗莱塔格,迈克尔。 大学的沉船. 巴黎:版本 de La Découverte,1996 年

佩雷拉,RS 巴西高效大学:对国家评价政策与大学管理的思考. 弗洛里亚诺波利斯,Enunciado 出版社,2020 年。

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