通过 莱斯·福蒂·托马斯* e 图洛维杰瓦尼**
即使就其制定者提出的外交政策目标而言,布尔索纳主义议程也未能产生任何具体结果。
截至 2019 年 XNUMX 月,巴西和美国之间议程上的相关要点的确定带来了关于博尔索纳罗政府在先前外交传统的重要方面改变方向的重要因素。 但也与特梅尔政府有关的连续性方面。
对于巴西外交政策出现极端变化的可能性,众说纷纭。 关于变革产生符合国家利益的结果的能力,甚至存在更大的分歧。 根据 Ernesto Araújo 部长在 2017 年发表的一篇文章中的说法,Itamaraty 了解到巴西必须避免向一个集团屈服,以实现自主的外交政策。 然而,这位部长认为,对于以特朗普为代表的他来说,需要与西方有深刻的认同,巴西的外交政策需要一个外交政治目标,也需要一个神学目标,这表明需要全面重新定位。
关于正在进行的变化的重要性还有其他分析。 根据塞巴斯蒂昂·贝拉斯科·克鲁兹 (Sebastião Velasco e Cruz) 的说法,在 2019 年的一篇文章中,只有采用私人利益的工具性视角来加强博尔索纳罗集团本身,对当前外交政策的解读才有意义。 外交官 Paulo Roberto de Almeida 是工人党政策的强烈批评者,他分析博尔索纳罗政府的对外行动导致巴西与自己的历史彻底决裂。 他认为与美国完全一致,特别是与特朗普的外交,并声称存在极端的从属关系。 Guilherme Casarões 还认为,博尔索纳罗的外交政策与前几十年的外交政策有所不同,后者重视与全球南方的和解,同时仍与西方保持和解,优先考虑多边路径。 Maria Regina Soares de Lima 和 Marianna Albuquerque 持不同观点,声称意识形态的广泛使用,甚至与美国的结盟在巴西政治中并不新鲜,对他们而言,新元素将是所使用的方法和从混乱中进行工具搜索。
尽管特朗普和博尔索纳罗有相似之处和意识形态价值观,但在分析自 2019 年 XNUMX 月以来构成巴西政府议程重要部分的事件或在他任期内签署的协议时,显然缺乏真正的互惠。 让我们想想一些案例,例如波音与巴西航空工业公司的合并、阿尔坎塔拉技术保障协议 (AST) 和研究、开发、测试和评估协议 (RDT&E) 以及北美签证豁免,以及例如美国的立场和政府加入经合组织的兴趣。 让我们也考虑一下一般的经济-商业关系。
巴西航空工业公司与波音公司的不对称合并经过多年谈判,在博尔索纳罗上任后在特梅尔政府加速推进,符合经济政策制定者的提议。 因此,从管理层利益的角度来看,出售会成功进行。 另一方面,这实际上不是合并,而是出售,根据合同,原来的 Embraer 集团将持有新公司 20% 的资本。 根据其批评者和有关该主题的国际文献,此次出售将使设计技术也从属于新所有者。 巴西将失去研发能力。 2020 年开始的经济危机对航空业造成了强烈影响,波音公司于 25 月 XNUMX 日退出该交易,印证了该协议的负面影响。 即使在其失败为人所知之前,从国家能力建设的角度来看,评估也是负面的。
阿尔坎塔拉技术保障协议 (AST) 和研究、开发、测试和评估协议 (RDT&E) 在前几届政府中启动了谈判。 博尔索纳罗政府相信与美国的军事和技术伙伴关系会带来战略收益。 然而,有人批评他们的后果。 社会的不同阶层——政治、经济、科学和军事精英——根据它们在自治、主权、多边主义和特定收益可能性方面的价值观来评估这些协议。 对协议进行负面评价的批评者表明风险是如何存在的,而政府指出的任何结果都没有得到保证。
关于巴西免除北美和其他国家游客的签证,政府认为旅游业的利益应凌驾于巴西外交传统乃至国际法所载的互惠原则之上。 批评是,这项措施代表了对外交部所捍卫的原则的一种奇怪的单方面让步。 它损害了巴西在一个问题上的议价能力,这个问题原则上可以通过谈判寻求对等方。 尽管它正在谈判加入 全球进入 – 巴西商人感兴趣 – 这一事件凸显了在满足巴西需求的北美部分方面的低互惠水平。
关于加入经合组织的兴趣,该国与该组织的合作由来已久。 美国从 2019 年 XNUMX 月甚至更早开始支持全面进入被解释为伙伴关系的一部分,尽管没有互惠。 为此,巴西政府单方面愿意放弃其在WTO的发展中国家地位。 然而,美国政府支持的波动强化了让步的想法。 特朗普和他的商务部长威尔伯罗斯一再采取的立场表明,他们有能力利用与其他国家有关的过剩权力来谋取自身利益。 巴西议程显示议价能力较低。 此外,美国使巴西无法享受其普遍优惠制的好处,因此可能会对产品进口设置更多壁垒。 如果是这样的话,巴西本可以使用与其他金砖国家的联合联盟战略来谈判加入经合组织,从而设想更大的战略收益,加强多边主义。
在贸易关系方面,商人提出了强烈要求的议程,通常以全国工业联合会 (CNI)、巴西美国商业理事会 (CEBEU) 和巴西美国商会等协会为代表(美国商会)。 与前几期相比,来自商界的这些要求并没有带来实质性的消息。 降低关税壁垒和进入美国消费市场的想法是一个历史议程。 自特梅尔政府上台以来,这些要求得到了更大的体现。 这些商业团体希望与 Bolsonaro 一起推进一项贸易规则协议,该协议自 2020 年 XNUMX 月两位总统在佛罗里达州会晤后就已列入美国贸易代表办公室 (USTR) 的议程。 商业策略是不在第一时间进入关税问题,这样就不需要议会批准,也不会在南方共同市场框架内提出问题。 商业协会也在敦促达成一项更全面的协议,以便从长远来看向自由贸易区迈进。 在美国众议院占多数的民主党代表在预算和税收委员会(方式方法),3 年 2020 月 2020 日,宣布他们反对与博尔索纳罗领导的巴西达成任何贸易协定。 值得注意的是,这是美国国会中最重要的委员会。 CNI 在 XNUMX 年 XNUMX 月发布的一份文件中表示,由于关税同盟对疲软的巴西工业的重要性,它有兴趣维持南方共同市场。 因此,任何协议都很难达成,正是因为博尔索纳罗政府的形象。
2019 年商业领域的新变化是巴西政府的态度,相信改善与美国和特朗普政府的关系是绝对优先事项。 正如我们正在检查的那样,这种姿势没有发现任何互惠性。 一个明显的例子是单方面扩大乙醇进口配额,这直接有利于美国生产商,而无需与美国谈判开放巴西食糖市场。 同样,不顾南共市的规定,为美国小麦设立免关税配额,这对巴西与阿根廷的关系产生了负面影响,也受到南里奥格兰德州小麦生产商的批评。 即使采取了这样的措施,特朗普也不放过对巴西钢铁和铝出口的声明和威胁,声称巴西故意让本币贬值。 它也没有承诺,也没有采取任何立场来确保不会再次使用附加费。 信号很明确:美国在其有利的不对称地位的支持下,没有做出任何承诺。 巴西议程目标的具体化将取决于美国是否满足其自身利益,正如“美国优先”的口号所证明的那样。
从宏观经济数据,尤其是贸易收支数据来看,巴西是世界上为数不多的多年来一直保持资产负债表赤字的国家之一,尤其是对美国而言。 考虑到与美国有顺差的少数几个国家,值得注意的是,与巴西相比,有利于北美的顺差从 3,9 年到 2018 年增加了 2019 亿美元。美国在同样的顺差中增长更大. 即使知道双边关系的重要性远远超过贸易数字,事实是这种逆差不是谈判的对象。
考虑到这些事实,我们可以看出国际取向的根本变化。 需要指出的是,许多谈判并非源于本届政府,但谈判的方式却体现了价值观和战略的转变。
关于这一变化的预期收益,我们的解释是,总的来说,答案取决于 世界观 它从那里出发。 博尔索纳罗团队经济领域的论点是,与美国和解对其潜在利益很重要。 这一立场在工党政府执政期间一直受到其反对者的捍卫。 博尔索纳罗政府的部分核心人士认为,与美国政府的密切关系对巴西来说是必要的,而且更符合巴西的利益。 无论是经济上、战略上还是政治上。 预期收益,尤其是政府经济部门的预期收益,是将巴西定位为发达国家的可靠国家,从而吸引更多投资,加强对更多地融入全球价值链的需求。 根据其制定者的说法,这将涉及一项减少国家在经济中的作用的战略。 直到 2020 年 19 月,也就是在 COVID-XNUMX 导致的抑郁症之前,没有任何积极的结果。
问题仍然存在:如果该战略是失败者,巴西的地位是否会因为其机构日益严重的危机而导致巴西的国际可靠性恶化而削弱巴西的地位,这会鼓励政府走这条与底层结盟的道路?
当前,新冷战的概念盛行,因此对美国等潜在对手(例如中国)进行臭名昭著的荒谬攻击。 与美国的引擎驱动关系是结盟,因此拒绝多边主义,国际法的普遍存在,与拉美和金砖国家保持距离等。根据一篇文章,这些问题完全脱离了外交政策的既定历史目标自 8 年以来的所有前外交部长于 2020 年 1990 月 XNUMX 日在圣保罗页报发表。
博尔索纳罗指出,拒绝非美国开发的技术,包括在 5 世纪的创新和定义领域,如 7G、人工智能等,期望与美国人取得收益。 然而,下一届七国集团的东道主特朗普提议在会议召开时也邀请俄罗斯、韩国、印度和澳大利亚,但巴西没有被提及,至少到目前为止是这样。 当美国总统提到在与 COVID-19 的斗争中表现最差的国家时,巴西总是被突出提及,因此,它采取了措施阻止巴西人进入他们的国家。
研究议程的核查和与美国的双边谈判进程表明,期望和要求不断落空。 即使就其制定者提出的外交政策目标而言,布尔索纳主义议程也未能产生任何具体结果。 如果在与做出最大让步的国家之间未能产生任何结果,与国际社会、世界卫生组织(WHO)和联合国等大部分国家和组织的对抗(联合国),成本高昂,只能在几十年内补救。
* Laís F. Thomaz 戈亚斯联邦大学 (UFG) 教授。
**图洛·维杰瓦尼 他是圣保罗州立大学 (Unesp) 的教授和当代文化研究中心 (CEDEC) 的研究员。
两人都是美国国家科学技术研究所 (INCT-INEU) 的研究人员。