如履薄冰

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通过 丽达·玛丽亚·保拉尼

巴西新财政框架及其前因.

政府宣布新财政框架(NAF)提案的第二天, 我写 在社交网络上,财政部团队成功地协调了并非完全反对(金融)市场的财政政策设计,并为履行卢拉的竞选承诺(主要是与社会政策相关的承诺)提供了必要的空间。然而,我强调,这个出色的提案是在我们不需要穿着的紧身衣中设计的。

几天前,在国家经济和社会发展银行(BNDES)推动的发展研讨会上,印度著名经济学家贾亚蒂·戈什(Jayati Ghosh) 说巴西是一个受虐狂的国家因为,在没有净外债、低内债和没有国际货币基金组织要求的情况下,它的利率非常高,并且在如此多的社会需求和增加公共投资的需要中自我强加了产生基本盈余的任务。

这种情况的不寻常之处,在她的困惑中,经济学家没有找到其他合理的解释,将其归因于所谓的国民性格的受虐特征,恰恰源于这样一个事实:几十年前,我们被迫穿着紧身衣服并继续穿着它,尽管我们有机会撕破它并且我们不知道如何利用它。

这是我们打算带到这里的一些关于我们如何达到这种情况的故事。这个故事以总统迪尔玛·罗塞夫的弹劾和随后的米歇尔·特梅尔-雅伊尔·博尔索纳罗时期为决定性的一章。除其他内容外,本章涵盖了导致雅伊尔·博尔索纳罗(Jair Bolsonaro)失败的非常特殊的条件,但不是博尔索纳主义(非常广泛的战线、对金融市场的让步、议会生理学等)、与极端保守派进行谈判的必要性由于自由经济计划和金融财富的主导地位在我们的社会中获得指数级的力量,并且由于废除财政政策的奇异性的紧迫性,国会的政治权力不断增长(通过弹劾程序本身而增强)。规则与联邦宪法(CF)相同。

新财政框架一经公布,就遭到了猛烈的批评。来自包括主流媒体在内的自由派人士,据称他们对国家收入的恢复抱有太大信心,而没有适当担心“削减开支”。从左派角度来看,因为它被视为一个新的上限,虽然可能较弱,但仍然是一个上限,限制了公共支出,特别是公共投资的扩张。无论我们如何对新财政框架作为经济政策工具本身进行分析,只有在前面总结的背景下,并结合其前因的立场,讨论它才有意义。

因此,它是为了拯救巴西的紧缩历史,同时也是金融统治的历史,伴随着行政权力的长期削弱,以及一种如火如荼的民主稀缺,以及我们稍后会回来讨论这一点。

穿着束缚衣

15 年 2016 月 XNUMX 日,即在没有责任罪的情况下将迪尔玛·罗塞夫赶下台的政变完成仅四个月后,1 宪法修正案 95(EC 95)由国民议会颁布。其目标是改变 1988 年宪法的过渡性条款,建立新的财政制度,即俗称的“支出上限”。该修正案格式严格,按实际价值计算,冻结了未来 20 年的当前支出和联邦公共投资。

前总统的证词作为条件 必要条件 前副总统米歇尔·特梅尔本人间接承认了严厉的 EC 95 的批准,他在迪尔玛的阻挠下掌握了更大的权力。尽管官方称解雇是由于“财政欺诈”(所谓的责任罪),但在美洲委员会的一次会议上(美洲理事会)2016 年 XNUMX 月底在纽约,米歇尔·特梅尔 (Michel Temer) 公认的显然,迪尔玛·罗塞夫因不同意在该国实施“未来之桥”计划而被免职,这是 PMDB 起草的超自由主义诽谤,2 特梅尔的政党。

据说是为了“保护巴西经济并使其发展可行”,3 该文件列出了一系列倡议,这些倡议共同构成了一个纯粹的自由主义纲领,也就是说,没有工人党(PT)纲领的社会装饰。其中包括建立支出上限所需的所有变更(尽管这种权宜之计并未以该名称出现)。站在他一边的因素包括:教育与健康之间宪法联系的终结、自由劳工谈判、全面外包、收紧规则和社会保障资本化、不受限制的私有化和充分的商业自由(使南方共同市场、金砖国家成为空白)。 , ETC。)。

正如已经提到的,2016 年底支出上限的批准只是很久以前就开始的故事的一个章节。国会批准并于 30 年 2023 月 XNUMX 日由卢拉总统批准的新财政框架取代了它,也是这个故事中明确的一部分。这套新衣服比以前的紧身衣宽松了一些,但仍然很紧。我们是如何做到这一点的?

迫使我们开始穿上这套不舒服的衣服的情况可以追溯到 1980 世纪 1979 年代,当时巴西由于反复的石油危机,尤其是美国在 XNUMX 年对世界造成的金融打击,导致美元无力偿债。随着利率翻两番。当该国受到“强势美元政策”的勒索利率打击时,外债水平很高4 它源于军政府需要解决1973年第一次石油危机造成的外部失衡问题,同时又不会对经济增长造成太大损害,而经济增长一直在以“奇迹”的速度前进。

与此同时,在全球危机的背景下,该国正在为渴望投资的不断增长的国际金融财富提供巨大的服务。由于合同大部分都是浮动利率,利率的大幅上涨让该国(以及拉丁美洲的其他几个国家)崩溃了。从那时起,巴西面临长达十五年的高通胀,不得不服从国际货币基金组织的指令。

在满足了国际债权人的一些要求(将外债证券化、开放私人和公共证券市场、继续经济的金融开放、逐步取消对资本自由流动的控制)后,该国在最初的几年里做到了这一点1990 世纪 1987 年代,解决自 XNUMX 年延期偿付以来悬而未决的外债问题,从而打开国际信贷市场的大门。

资本回流巴西使雷亚尔计划取得了成功,在经历了 15 年来不间断的通货膨胀压力的许多其他计划失败之后,该计划成功地实现了我们经济的货币稳定。5 然而,雷亚尔计划于 1994 年推出,由时任财政部长费尔南多·恩里克·卡多佐 (FHC) 的经济团队制定,它不仅仅是一个稳定计划。他还带来了在 FHC 政府(1995-2002 年)中明确表达的意图:拥抱自由主义教条(如当时所谓的华盛顿共识所列)并将该国转变为一个新兴的金融强国。

因此,以货币稳定为基础,采取了其他措施,现任共和国总统是FHC,旨在将国家转变为国际金融财富升值的避风港,而国际金融财富的数量正在迅速增加。这导致对非居民的经济收益给予免税,对法律进行修改,为国家债权人的权利提供更多保障,进行养老金改革,以削减公共支出并向私人资本开放养老金市场,这是一种非常有效的货币政策。高实际利率6 正如预期的那样,孜孜不倦地寻求大量初级盈余。7 可以这么说,这个国家的历史正式开始于这些太紧身的衣服里。

然而,认为国内增长可以完全由外国储蓄支持的想法被证明是痴心妄想,最终使该国摆脱了其历史上反复出现的外部危机。 1999年XNUMX月,由于亚洲国家(泰国、印度尼西亚、韩国、台湾)和俄罗斯经济遭遇危机,巴西遭遇严重汇率危机,货币大量流失,再次诉诸经济危机。国际货币基金组织。

结果,该国不仅经历了一段平庸甚至是隐性增长的时期,而且经济政策也发生了实质性变化。鉴于FHC去年为了连任而推行的汇率民粹主义,而不是固定汇率,这一危机的罪魁祸首之一是采取了浮动汇率制度,并随之而来,通货膨胀目标制。事实上,直到那时,该国作为新兴金融强国候选者的装束才算完成,因为货币政策的控制不再通过汇率,而是通过目标制度来实现。

指导我们后真实计划宏观经济政策的所谓“华盛顿共识”的重要原则之一是采用由市场决定的单一汇率制度,即浮动汇率制度。然而,固定汇率是新货币成功的保证,新货币一直被高估,并成为 FHC 最大的政治资产。只是在连任之后,8 在1998年1999月/XNUMX年XNUMX月大危机的推动下,FHC改变了汇率政策。这两个新要素(浮动汇率和通胀目标制)与始终积极的初步结果相结合,构成了著名的宏观经济三足鼎立,至今仍塑造着巴西经济决策的环境。

因此,如果说无条件遵守华盛顿共识的建议是巴西经济在财政紧缩政策的重水洗礼的话,那么“货币锚”(货币锚制度)取代了旧有的“汇率锚”。目标和基本盈余)使该国一劳永逸地陷入这种阴云密布的气氛中,使新的装备变得更加紧张。如此紧密的关系,甚至连一位总统和一个在改善工人生活条件的日常斗争中建立起来的联邦权力的崛起也几乎没有改变这个故事。

卢拉第一届政府上任之初,当前的宏观经济参数甚至进一步加深:利率增幅更大,26,5年2003月达到每年10%,货币政策大幅紧缩,财政支出削减了2002%左右。经济支付,最重要的是采用高于国际货币基金组织本身要求的主要盈余目标。在3,75年XNUMX月签署的上一份协议中,商定的主要盈余目标是GDP的XNUMX%,卢拉必须更加热情地亲吻十字架,让人们相信他,9 主动将目标提高至4,25%。

随着时间的推移,劳工党政府已经将自己与前任政府区分开来,因为加上这种自由主义议程的连续性,10 随着基本盈余的持续产生,影响深远的社会政策得以实施,能够减少不平等,切实消除绝对贫困,此外,除其他外,还允许数百万来自世界各地的年轻人接受高等教育。最低收入家庭(主要是黑人)。 2000 年代的大宗商品周期使巴西受益匪浅,它是协调该国继续穿着的紧身衣与正在实施的公共政策的可能性的决定性因素。

但大宗商品的繁荣还带来了另一个可喜的结果:国家外汇储备大幅增加,增长了五倍多,从35,9年2001月的180,3亿美元跃升至2007年XNUMX月的XNUMX亿美元。XNUMX年。在这种新形势下,该国不仅彻底解决了与外部债权人的问题,而且在实施经济政策方面也重新获得了宝贵的自由度,不再依赖国际货币基金组织,并且能够一劳永逸地抛弃这一令人不舒服的机构。然而,为了实现这一目标,该国有必要制定一个能够重新设计其融入国际劳动分工的参数、提高生产率和创造更高质量就业机会的项目。 

然而,该项目并不存在。 2006年再次当选的卢拉政府寻求消除贫困和减少不平等,但没有改变强调财富和金融利益的法律、制度和社会经济框架。此外,近二十年的实际利率非常高(几乎总是世界上最高的)和汇率被高估(这些措施符合将巴西转变为金融强国的计划),导致该国过早地去工业化,导致我们的经济遭受挫折。生产矩阵,越来越依赖低附加值活动(农业和采掘业)。

从这个意义上说,即使是卢拉在其第二届政府(2007 年 XNUMX 月)第一天启动的增长加速计划(PAC),也是一项胆怯的举措,仅仅是认识到了产品、收入和就业所带来的强大乘数效应。投资公开。从那时起,拯救巴西国家经济行为自主权的进程是否会得到发展和巩固?毫无疑问,金融危机已经在国际层面爆发,再次洗牌,最终将我们紧绷的财政外衣变成了真正的紧身衣。

最初,通过对乘数效应最大的行业(汽车和家用电器)提供补贴以及消费信贷的大幅扩张来规避危机,危机在迪尔玛总统第一任期之初恶化。这一时期恰逢欧洲外围国家金融危机恶化,这对所有世界贸易产生了严重后果,对我们总需求的外部部分产生了负面影响。面对新形势,同时扭转去工业化进程,政府启动了“更大巴西”计划,旨在加强出口,提高民族工业在国内市场的竞争力。

除了加强 BNDES 对投资和出口公司的补贴信贷外,预计还将恢复对外销售的税收、购买机械和设备的免税以及对劳动力大雇主的部门的工资减免。针对车辆、机械和药品等某些行业的本地化政策也已启动。

除了这些措施以及控制国际资本流动的措施外,还开始了旨在扭转雷亚尔升值趋势的货币宽松进程,以及旨在遏制通货膨胀影响的管制价格(燃料、能源)的干预政策。汇率贬值。

最后,面对喧嚣的“反支出”言论,声称需要补偿“巴西麦奥尔”计划豁免和减免所产生的税收支出,进行了实质性的财政政策紧缩,特别是影响了公众自 PAC 启动以来,投资一直在加速。中央政府投资的实际平均增长率从26-2006年期间的每年2010%下降到迪尔玛第一任期内的1,8%。11

但这个赌注并没有得到回报。私人投资缺乏反应(给予企业的税收减免已转化为利润率的提高)、为适应减免而削减公共投资、消费冲动的耗尽以及外部危机的持续,随着国家出口商品价格的大幅下降,从增长的角度来看,开始产生灾难性的结果,最终在 0,52 年,即迪尔玛·罗塞夫第一届政府的最后一年,增长率达到 2014%。

此外, 锥发脾气 从 2013 年开始,美国的经济增长将陷入停滞 量化宽松政策,带来了更多的不确定性,导致对外账户恶化。这导致该国自 2002 年以来首次损失储备(减少 14,4 亿美元),从而中断了一段令人印象深刻的增长时期,外汇存量从 35,9 年的 2001 亿美元增至 370 年的 2012 亿美元以上。

经济形势的恶化导致了政治局势的动荡,导致该国在 2013 年 2014 月/XNUMX 月的示威之后,在 XNUMX 年总统选举中出现了分歧:一方面,试图选举总统。 ,即使在危机之中,仍继续采取和解策略;另一方面,寻找救援 整体上 自由主义议程并打破这种安排。迪尔玛·罗塞夫 (Dilma Rousseff) 的微弱优势和主要企业媒体实施的经济恐怖主义导致总统错误地试图取悦市场,并于 2015 年任命金融部门领导人若阿金·利维 (Joaquim Levy) 来指挥经济政策。

若阿金·利维 (Joaquim Levy) 转向正统,其唯一目标是改善主要结果(PAC 的残酷削减——58 亿雷亚尔,相当于 GDP 的 1,1%)、突然调整管理价格、持续提高基本利率利率),导致情况立即恶化。正统观念的恢复与“洗车行动”对石油和民用建筑等固定资本总形成关键部门的有害影响以及炸弹关税相结合,产生了更糟糕的结果12 国会对行政部门的权力日益强大,加剧了该国的政治经济不稳定。 2015年的结果很糟糕:GDP下降3,6%,通货膨胀超过10%的年度大关,初步结果为负值,占GDP的2,1%——比0,56年的负值2014%还要糟糕,这在媒体上引起了很大的轰动。 。

黯淡的经济环境将酝酿了两年的政治动荡变成了真正的大火,不仅使总统的授权化为灰烬,而且使我们恢复自治的可能性转瞬即逝,最终摆脱了我们所穿的令人痛苦的衣服。被迫穿着四分之一个世纪。伴随 2016 年政变而来的是米歇尔·特梅尔的缓冲任务和臭名昭著的支出上限,这是巴西历史上紧缩和金融利益主导的毒水中最具特色的一章,我们以此为开端进行反思。特梅尔任期结束,卢拉入狱后,雅伊尔·博尔索纳罗上任,法西斯阴云和财政绞刑早期捍卫者保罗·格德斯的极端自由主义相结合。

值得注意的是,支出上限的采用并没有填补空白,似乎除了经济衰退时期的国际货币基金组织压力机制之外,还没有任何国内机制能够对公共账户实施任何类型的控制。都服从他的指挥。相反,CF已经规定了所谓的“黄金法则”,即禁止行政部门承担债务来支付经常性开支,导致公共实体在不服从的情况下承担责任罪。

此外,自1999年XNUMX月采用三脚架以来,取得积极的初步结果的需要已成为当前宏观经济体制的基石。第二年,随着《补充法》的批准,这一原则得到了加强。o。 101/2000,将违反该规定的经理定为犯罪。它被称为《财政责任法》(LRF),规定了人员费用和收入减免的限制和条件,并要求制定与收入、支出、主要和名义结果以及每个联邦的债务金额有关的年度目标实体。

尽管如此,从外部角度(截至 2016 年底,该国没有悬而未决的问题,积累了 365 亿美元的储备)和债务/GDP 比率(未达到 70%)来看,形势都非常舒适。 ,13 当美国、英国和日本等发达国家的支出上限约为 100% 或更高时,支出上限是一种不必要的、更不用说是犯罪的、极其严厉的额外强制措施,这可以明显地解释意识形态层面,但这也表明,一方面,联合起来推翻迪尔玛的政治力量,另一方面,与金融财富和寻租相关的利益日益增加,两者之间存在着明显的选举亲和力,支持紧缩政策的斗争。

自货币稳定以来,经济恐怖主义一直伴随着我们,动员各种幽灵(通胀卷土重来、外部危机、内债爆炸等),其目的始终是迫使行政部门采取符合金融市场喜好的措施,对迪尔玛的攻击程度有所上升,2014 年底,主要结果为负,占 GDP 的 0,56%。赤字更多地是国内生产总值放缓的产物,而不是公共支出不受控制的爆炸性增长的产物,它是削弱迪尔玛的主要论据之一,迪尔玛在民意调查中以微弱优势获胜,在政治上已经相当削弱。迪尔玛的责任罪(未经证实)是“逃税”,这也不仅仅是巧合;14 财政主义意识形态如今令人眼花缭乱的崛起,最终导致米歇尔·特梅尔的支出上限达到顶峰,这是显而易见的。

但迪尔玛·罗塞夫的弹劾还揭示了另一个对经济当局如今所走的薄冰层形成具有根本重要性的因素:立法机关的进步力量——导致一些专家谈论半总统制或总统制的存在。众议院式的议会制,没有总理,也没有解散国会的特权 — — 并且,伴随着它并与金融利益和自由主义规则(例如对积极的财政结果的痴迷)的主导地位相关联,它本身也有一种稀薄性民主。特梅尔的崛起将给这个工厂注入大量的水,因为新总统完全向国会屈服,使得行政部门和立法部门之间的权力平衡越来越向后者倾斜。

如履薄冰

卢拉总统在 2022 年选举中获胜,尽管其获胜幅度比最初预测的要小,但至少目前来说,极端自由主义和法西斯恐怖的阴暗景象已经消失。鉴于雅伊尔·博尔索纳罗在任期最后一年试图连任时在公共账户上建立的支出上限和无政府状态,即将在 1 年内接管的政府面临着一项紧迫任务。o 2023 年 600 月:与国会谈判当年的财政减免,以便能够兑现卢拉最臭名昭著的承诺,特别是与 Bolsa Família 有关的承诺(每个家庭每月 150 雷亚尔,加上每个 6 岁以下儿童 XNUMX 雷亚尔)从一开始。

在为击败雅伊尔·博尔索纳罗而形成的广泛战线的支持下,也由于新政府组成的过渡团队的能力和坚韧,谈判非常成功。围绕所谓的过渡期宪法修正案(PEC)(主流媒体很快将其称为“支出 PEC”)的讨论产生了第 126 号宪法修正案。该修正案于 21 年 2022 月 145 日由国会批准并颁布,授权2023 年经常支出上限外支出为 1,5 亿雷亚尔(约占 GDP 的 23%)。与上一年超额收入相关的投资费用也不在此限额之内,只要其限额为 XNUMX 亿雷亚尔。此外,议员和过渡团队达成了一项协议,将财政政策从宪法中删除。

除了分配给议会修正案的资源数量增加之外,这一切要付出的代价是承诺用补充法(LC)形式的新权宜之计取代宪法财政束缚。项目,15 新政府将在 31 年 2023 月 XNUMX 日之前将其提交给国会。这就是使新财政框架可行的接缝——正如我们将看到的,衣服仍然非常紧,我们重复一遍,我们不需要穿这些衣服。无论如何,无论从经济还是法律的角度来看,它都比有害的上限更明智,更重要的是更灵活(鉴于它不符合宪法) 

让我们看看已批准的新财政框架(200 年 23 月 31 日 LC 2023/XNUMX)的基本要素,然后推测是否存在(或不存在)一些非常不同的政治空间。因此,我们将回到我们在上一节末尾提到的经济政策与民主稀缺之间的关系问题。

拟议和批准的设计中第一个重要且有区别的权宜之计是主要结果的频带的存在。对于他来说,作为 GDP 的一部分,有一个围绕目标的区间(范围从负 0,25% 到正 0,25%),在这个区间内获得的值被认为是令人满意的。由于执行机构无法完全控制所涉及的数字(例如,收集取决于 性能 经济作为一个整体),灵活性是受欢迎的。

第二个需要强调的要素是反周期机制,它在两个方向上限制基本支出的实际增长。因此,根据 LC 200/23,此类费用必须每年实际增长至少 0,6%,这保证了最低限度的资源来支付公共机器维护中不可避免的费用,即使 ,在一段时间内危机,收入下降。另一方面,在收入高速增长的良好时期,实际支出增长被限制在2,5%以内,如果初步结果高于这个区间,盈余的一部分可以用于投资以下期间。对公共支出控制程序的普遍批评是其自然的顺周期性质。 NAF 致力于解决这个问题。

最后,鉴于所有这些会计-财政-预算工程据称旨在将公共债务维持在可持续水平,因此有一个条款(第 5 条上限第 I 项)o LC 200/23),将特定年份的主要支出实际增长限制为截至上一年 70 月的 12 个月主要收入实际变化的 50%,并且未能实现主要结果目标将此限制降低至 XNUMX%。通过使支出始终以低于收入的速度增长,至少从财政角度来看,可以保证债务/GDP比率不会面临增长压力。16

结合已经提出的反周期机制,最后一条规则(被认为是 70% 的限制)意味着,即使收入实际增长低于 0,86%,支出也必须以相同条件增长至少 0,6%。另一方面,即使收入实际增长超过3,57%,支出增长也不能超过2,5%。尊重这些准则,NAF 支出限额并不像旧的上限那样以绝对值确定,而是根据收入行为确定,这似乎更合乎逻辑。

总体而言,新财政框架是一个比声名狼藉的支出上限更加通用和合理的工具,但即便如此,它仍然是一套非常紧凑的服装,值得重复一遍,如果政变发生,我们就不需要穿它了。 2016 年,特梅尔的“通往深渊的桥梁”以及随后贾尔·博尔索纳罗的法西斯威胁与保罗·格德斯的极端自由主义结合在一起。因此,显然,办公室更换天花板所需要的是同一个家族的东西,即包括锁、限制器和公共支出调整系统的机制。因此,就设计而言,假设有空间容纳更先进的东西似乎并不合理(稍后我们将回到空间问题)。

无论如何,对新财政框架最详尽的批评17 真正触及参数价值的是:2024 年初步结果为零的目标、收入变化 70% 的支出限制;以及反周期机制的下线和上线(0,6% 和 2,5%)。这些批评都是有道理的。事实上,2024年初选结果为零的目标似乎相当雄心勃勃,而且支出限制似乎有点过于严格,而且反周期机制的下限和上限都非常低。

然而,值得记住的是,与旧的上限不同的是,宪法将其纳入宪法并要求 PEC 进行修改(例如,博尔索纳罗必须提出多项 PEC 旨在打破上限——用于大流行期间的紧急援助,以避免支付费用)法院命令等),所讨论的参数都是在宪法下的法律文书中确定的,即在普通法中,例如主要结果目标,或者最多是在补充法中,例如宪法的下限和上限。反周期机制、主要结果的区间大小和支出限额。就最后两个(范围和限制器)而言,应该指出的是,在行政部门最初向国会提交的项目中,它们的值每年将由预算指导法(LDO)确定,该法是一项普通法法,但立法部门没有接受该提案,并将参数纳入建立新财政框架的补充法中。

这一变化以及许多其他旨在根据行政部门的提议制定尽可能限制政府行为的财政制度设计的变化,突显了立法权在该国获得的日益增长的力量和影响力。他在接受该网站采访时表示 地球是圆的,发表于 8 年 2024 月 2015 日,政治学家兼圣保罗大学 (USP) 教授安德烈·辛格 (André Singer) 表示,至少自 XNUMX 年以来,“国会,更具体地说是众议院,似乎一直在朝着以下方向发展:治理巴西。”

安德烈·辛格表示,自爱德华多·库尼亚(Eduardo Cunha,2015-2016年)以来,商会主席一直在这一品牌下相继担任。例如,在罗德里戈·马亚(Rodrigo Maia,2016-2021)时期,这一特征非常明显,甚至有人谈论“白人议会主义”。在 文章 2023 年底由四人撰写的安德烈·辛格 (André Singer) 和费尔南多·鲁吉茨基 (Fernando Rugitsky) 断言,个别议会修正案的价值从当前净收入的 1,2% 增加到 2%(批准 NAF 的讨价还价筹码之一) )强化了至少自爱德华多·库尼亚(Eduardo Cunha)以来该国一直在增长的半总统倾向。18

现在,考虑到目前的情况,并考虑到由于布尔索纳主义本身的增长,这是历史上最保守的大会之一,19 显然,高管在谈判参数方面的回旋余地已经变得非常狭窄,特别是在确定 2024-2026 年期间的主要结果目标方面。20 尽管判断 2024 年零结果的目标“绝对没有意义”,但 经济学家路易斯·卡洛斯·布雷塞尔-佩雷拉然而,前财政和行政部长强调,现任财政部长费尔南多·哈达德的承诺带来了这一结果,有助于国会批准新财政框架。

但是,如果我们不提及另一项重要的制度变革,那么围绕财政制度的谈判进展变成真正如履薄冰的因素的图景就不完整,该变革是由保守派自由派起义所导致的。 2016年的政变除了通过支出上限之外,特梅尔政府还进行了其他重大的反改革,这些改革从社会角度来看带来了重大转变,给工人权利带来了巨大损失,例如劳工改革和普遍化。的外包。

然而,从我们这里关心的角度来看,即行政权力执行特定经济政策的自由度,最深刻的变化来自于随后的政府。 2021 年 179 月,博尔索纳罗批准了第 21/XNUMX 号补充法,赋予巴西中央银行 (BCB) 自治权。该法律带来的主要变化是总统及其董事的任期为四年,与共和国总统的任期不一致。

自治将经济政策最重要的支柱之一——货币政策——从每个新当选政府的管辖范围中剔除,因为它必须在非其选择的中央银行的监管下运行两年。在巴西的案例中,卢拉是第一位经历这种破坏性经历的政府官员,因为该法律于 2021 年初生效,由雅伊尔·博尔索纳罗 (Jair Bolsonaro) 任命 BCB 行长,其任期将在 2024 年 XNUMX 月结束。

现在,如果必要的财政货币协调已经因为赋予货币当局的自治权而受到阻碍,想象一下,一方面,新当选的中左翼政府与另一方面之间的关系将面临多大的困难。一方面是实质性的社会目标,另一方面是由上届政府任命的以极端自由主义为特征的BCB。自第三次卢拉政府上任以来,新政府的经济当局与巴西央行行长之间就已经存在冲突,尽管所有宏观经济指标(价格、外部结果、汇率等),是这一巨大困难的有力证据。

该国监管机构格局的这一实质性变化认可了现任政府团队在新税制条款谈判中的最低回旋余地。不难看出,这也与自由主义思想推崇的许多手段中民主的稀缺有关,例如私有化和支出上限。在所有这些情况下,都是为了减少政策行动的空间,要么是因为市场被赋予了以前在某种程度上由国家负责的管理和生产,要么是因为公共支出开始受到以下因素的指导:并不受政治选择的限制,而是受到“技术问题”的限制。

在央行自主权的情况下,这种政策操作能力的削弱似乎更为真实。马克·布莱斯(Mark Blyth)教授反思了紧缩理念的思想和事实历史。 布朗大学,在 2013 年的一本书中回忆道,21 正是米尔顿·弗里德曼的货币主义和詹姆斯·布坎南的公共选择理论的“发现”,赋予了不加区别地削减公共支出的理论地位,而这种地位自凯恩斯主义雪崩以来就已丧失。但反思中最有趣的是这些自 1980 世纪 1990 年代/XNUMX 年代以来占主导地位的思想与捍卫独立货币当局之间的联系。22

对他来说,这套理论得出了一个不可避免的结果:将经济从民主组织本身产生的破坏性力量中拯救出来的唯一方法就是禁止民主。由于这似乎有些不受欢迎,另一种选择是让货币当局独立,因为根据这一想法,这些当局可以可信地致力于价格稳定,而政客们却做不到这一点。

综合考虑这些因素,卢拉三世政府的经济当局在进行成功批准的谈判时的行为似乎有一定的逻辑和策略,无论是新财政框架的设计还是其参数的大小。 3 年初步结果的零目标似乎有一定道理,因为有必要从一个拥有完全自主权来指挥货币政策的超自由货币当局中消除任何强化将实际利率维持在高位的做法的论点。水平。并非偶然,尽管提出新税制提案的最后期限是 2024 年 31 月 2023 日,但财政部却将这一公告提前了 31 个月,并于 XNUMX 月 XNUMX 日公开了新财政框架提案。

当今巴西行政权力受到严格限制的一个很好的指标是考虑 通货膨胀减少法 (IRA),于 2022 年 15 月获得美国政府批准。为了支持能源向可再生和清洁能源转型,计划进行大量投资,包括税收优惠的形式。为了为其提供资金,美国政府除了征收 1% 的股票回购税率外,还对连续三年年收入超过 1 亿美元的公司征收 XNUMX% 的新税。乔·拜登总统表示,爱尔兰共和军通过让大公司缴纳其份额来恢复税收公平。23 好吧,如果在这里尝试类似的事情,将会产生震耳欲聋的噪音,并可能以弹劾告终。

正因为如此,备受争议的税制改革方案正在由本届政府零敲碎打地进行。 20年2023月132日,第132号宪法修正案颁布,涉及部分税制改革。尽管包含财产税——针对喷气式飞机、游艇和快艇的机动车辆财产税(IPVA)以及对遗产的累进税——,EC XNUMX的主要重点是间接税,创建了两种类型的增值税,这将取代其他五种税种。不过,这部分改革并不影响税负及其分配;它的主要目标是使系统现代化,使其更加现代化和高效,并降低国家的检查成本。

最困难的部分是2024年要讨论的问题,即涉及直接税,并通过它将寻求让最富有的人支付他们的份额(例如,通过对股息征税;除巴西外,只有爱沙尼亚和拉脱维亚不征收此类税)。

财政部知道在税收制度中进行这种重新安排有多么困难,因此目前一直在寻求打击所谓的“jabutis”,即插入法律框架中的伎俩,特别是自 2014 年以来,24 这促进了不合理的税收优惠,而最大的公司首先从中受益。国家财政部的数据显示,联邦收入/GDP比率从19,7-2004年期间的平均2013%上升到17,7-2014年期间的平均2023%。即使不考虑因疫情而完全非典型的 2020 年,最后一个比例也达到 18%。25 我们如何解释收入占 GDP 近 2% 的消失? “乌龟”是应对措施的重要组成部分,财政部决定在那里开展工作,以挽救国家的支出能力,而税制改革尚未完成。

与这一努力相一致,已经采取了几项措施: (a) 改变税务上诉管理委员会 (CARF) 的规则,保证在出现平局时,税务机关投出决定性的一票; (b) 部分撤销股权利息所得税豁免; (c) 对专有资金征税以及 离岸; (d) 偿还17个大部门的工资; (e) 将公共机构捐赠或补贴收入所产生的金额重新纳入企业所得税(IRPJ)和净利润社会贡献(CSLL)的计算基础;26 (f) 通过电子商务进口的正规化; (g) 征税 投注 (在线体育博彩); (h) 撤销疫情期间制定、但国会将其延长至 2026 年的活动部门紧急恢复计划 (PERSE); (i) 锁定发行免所得税证券的规则,例如房地产信用证(LCI)和农业企业信用证(LCA);27 (j) 对专用养老基金(免税)价值的限制。

其中一些措施已经成为法律,另一些作为临时措施仍然有效,另一些则只需进行行政变更即可实施。考虑到这整套举措,我们有理由认为,零赤字目标也可以成为立法机关施加压力的一个因素,要求其将制定许多此类变革的临时措施转化为法律。

现任财政部长在最近的一本书中捍卫了这样的论点:随着 19 世纪末共和国的宣布,具有世袭特征的巴西国家在没有成为共和制的情况下易手了。28 政府在国家税收监管框架中发现的大量“乌龟”,所有这些都使得那些能够缴纳最多税款的人可以逃税,这清楚地证明了这种造成社会失范的情况遗憾地没有改变。如果我们将这种情况与当前的历史时刻联系起来,以中央银行为代表的第四种权力,历史上最保守的国会想要(并且部分成功)统治和法西斯主义潜伏,很容易看出冰层有多么薄联邦行政部门必须完成一项艰巨的任务,即制定一个替代方案,以取代不那么令人讨厌的险恶支出上限。

然而,正如我们试图证明的那样,这不仅仅是寻找合适的技术权宜之计来解决财政性质的宏观经济问题的问题。几十年来形成的完整的意识形态-政治-经济轨迹,今天迫使卢拉三届政府前所未有地采取财政主义立场。物质力量(金融财富、食利主义)继续受益于不可能去除这种束缚,目前在“权力膨胀而削弱的行政和立法”二项式中,成为使这种情况永久化的强大盟友。显然,这种调和支持紧缩立场与税收正义的策略的局限性并不大。

只有历史才能告诉我们它在多大程度上成功了,它是否成功地开始扭转了游戏规则,最重要的是,它是否成功地将这个国家从法西斯恐怖所拥抱的极端自由主义的回归中解放出来。

*勒达·玛丽亚·保拉尼 是 FEA-USP 的高级教授。 作者,除其他书籍外, 现代性和经济话语 (Boitempo)。 [https://amzn.to/3x7mw3t]

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笔记

  1. 迪尔玛最初于 16 年 2016 月 31 日被免职,并于同年 XNUMX 月 XNUMX 日最终撤销了她的总统任期。这一指控的力度如此之小,以至于迪尔玛失去了职位,但她并没有失去政治权利,即使是暂时的。
  2. PMDB是巴西民主运动党的缩写,该党于2018年从名称中删除了“党”字,更名为巴西民主运动(MDB)。
  3. 看看 通往未来的桥梁,尤利西斯·吉马良斯基金会,2015 年,第 2 页。二。
  4. 非常恰当的术语来自 Maria da Conceição Tavares,见:Tavares, MC (1997)。北美霸权的恢复。见:Tavares, MC 和 Fiori, JL(组织) 权力与金钱:全球化的政治经济学。彼得罗波利斯:声音。[https://amzn.to/4e6zqzk]
  5. 除了重建国家储备之外,克服具有强烈惯性的通货膨胀的适当技术补救措施也在真实计划的成功中发挥了作用:真实价值单位(URV),一种虚拟货币。参见:Paulani, LM (1997)。惯性通货膨胀理论:巴西经济科学史上的独特插曲?在:Loureiro,MR(组织) 巴西经济科学 50 周年。彼得罗波利斯:声音。[https://amzn.to/458fWGH]
  6. 高实际利率政策使食利资本两次受益,增加了其收入,同时使这里生产的实物和金融资产变得非常便宜。
  7. 正如我们所知,主要结果来自于特定时期公共部门的收入和支出之间的比较,而在支出中没有考虑用于支付公共债务的资源。在巴西,公共部门的业绩由三个要素组成:中央政府(联邦政府加中央银行)的业绩、地方政府(州和市)的业绩以及国有企业的业绩。
  8. 值得一提的是,第二个任期一直受到联邦宪法的禁止,直到1997年国会修改宪法规范,授权连任,并在当时的总统公开支持的立法过程中。
  9. 我在这里使用的非常恰当的比喻来自 Paulo Arantes,见:Arantes, PE (2003)。亲吻十字架。报告,没有。 44.
  10. 除了维持 FHC 继承的宏观经济体制外,还立即采取了其他措施来完成巴西经济融入国际金融升值循环的进程:改革破产法(以增强私营部门债权人的安全)、推进公务员养老金改革,深化金融开放。菜单上唯一相对受到控制的项目是私有化进程。
  11. 这些数据来自巴西地理与统计研究所 (IBGE) 发布的新系列国民账户(以 2010 年为基础),该机构负责巴西编制国民账户和估算 GDP 等宏观经济总量。
  12. 在2015年行政立法危机加深的背景下,商会开始提上议程并批准一系列产生永久性开支的项目,令政府的财政状况更加困难。在媒体上,这些举措被称为炸弹议程。
  13. 这里的概念是广义政府总债务(DBGG),涵盖联邦政府(减去中央银行)、州和市政府以及国有企业。 2016年69,8月,支出上限获得批准时,这一比例为XNUMX%。该信息来自中央银行 这里.
  14. 会计操作涉及从国家财政部向联邦银行转移资金,以推迟支出,人为地产生更有利的财政结果。
  15. 尽管批准补充法比普通法更具限制性,但它比宪法修正案更容易批准。就普通法而言,需要简单多数(立法院出席人数的一半加一),而就补充法(必须处理宪法中明确提及的事项)而言,需要绝对多数需要(立法会议员总数的一半加上一名)。最后,宪法修正案的批准需要获得合格多数(立法院议员的 2/3)。
  16. 值得注意的是,近几十年来,这种关系发展的最大压力来自于向公共债务持有人支付的高额利息,而不是来自公共支出。但与第二种不同,第一种支出不会引起任何丑闻,无论是在自由派经济学家中还是在主流企业媒体中。
  17. 例如,参见:Baptista JR, PN (2023)。是否与法利亚·利马进行了调解?;巴斯托斯,PPZ (2023)。四个天花板和一个葬礼。 IE Unicamp 情景中心 – CECEON,注释 21;巴斯托斯,PPZ;德卡什,D.;阿尔维斯,JR,AJ(2023)。新财政制度会限制2024年恢复发展吗? IE Unicamp 情景中心 – CECEON,注释 22.;辛格,A.;鲁吉茨基,F.(2023)。卢拉政府 – 第一年 – 经济.
  18. 联邦众议员,当时在PMDB,1年2015月16日至2016年XNUMX月XNUMX日期间担任众议院指挥,随后他的任期被撤销。
  19. 例如,参见广告 完整新闻,变戏法R7.
  20. 关于2024年初步结果目标的问题,甚至出现了一份经济学家的宣言,要求对其进行审查,而且该宣言的作者也有签名。尽管了解谈判的重大限制(我试图在文本中解释),但我认为签署这样的宣言将有助于向议会施加政治压力,以默许这一变化。此外,卢拉总统本人也已向这一方向提出了要求。关于宣言,请参阅 这里.
  21. 布莱斯,M.(2013)。 紧缩:一个危险想法的历史。 牛津:牛津大学出版社。
  22. 值得注意的是,自 LC 179/21 起,BCB 现在拥有行政自主权(总裁和董事的固定授权),但不具有独立性 狭义,因为通货膨胀目标等重要参数继续由国家货币委员会(CMN)确定,该委员会由财政部和计划部以及货币当局本身组成。无论如何,这是一个重大变化,因为行政部门不再能够影响货币政策的实施方式。例如,如果你判断利率处于滥用水平,你就无能为力,因为你无法更换货币当局行长。
  23. 看看这个 新闻 和这个 总统致辞.
  24. 2014年是关键的一年,因为它是第一个受到延长工资免税全面影响的一年(实际上是雇主社会保障缴款从工资到公司收入的征收基础发生变化;该变化成为免税,因为收入税率不能补偿从工资单中提取的缴款)。该措施早在2011年就已经在“巴西市长”的范围内推出,但覆盖的部门很少。为了应对国际危机对巴西经济造成的日益恶化的影响,迪尔玛政府在 2012 年和 2013 年向国会提交了临时措施,将福利扩大到民用建筑和零售贸易、大型劳务建筑雇主等部门。 。但国会按照炸弹议程的步伐,将其扩展到无数其他领域。 Laura Carvalho 表示,受益部门的数量从最初的 56 个增加到 2014 年的 2018 个。参见:Carvalho, L. (XNUMX)。 巴西华尔兹。圣保罗:但是,第 70 页。
  25. 计算使用了联邦政府总收入的数据,扣除了宪法和法律向各州和市政府的转移支付,可用 这里。 GDP数据来自IBGE,从网站收集 伊佩数据.
  26. 将这些金额从这些税收的计算基础中排除是为了鼓励投资,但国会措施 (LC 160/2017) 将资金补贴与投资补贴等同起来。根据新立法(14.789 年 29 月 12 日第 2023 号法律),如果为投资提供补贴,将产生税收抵免。
  27. 为了鼓励对农业和房地产行业的投资,这些证券以及农业应收账款凭证(CRA)和房地产应收账款凭证(CRI)免征所得税。事实证明,发行这些凭证的合格抵押品一直在扩大,从而扭曲了它们的初衷。国家货币理事会在2024年XNUMX月底发布的两项决议中,针对防止豁免证券的不当发行进行了调整。
  28. 参见:Haddad, F. (2022)。 被排除的第三者:对辩证人类学的贡献。里约热内卢:扎哈尔,第 13 页。 XNUMX.[https://amzn.to/4aIGS0P]

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