通过 亚历山德罗·奥克塔维亚尼*
银行服务于他们自己的利益,而在我们 宪法经济秩序,应该为国家服务
2020 年 XNUMX 月,部长 Paulo Guedes 透露了他对巴西的愿景:“两亿麻瓜被六家银行剥削”。1 与部长的许多其他陈述不同,这一次他似乎接近正确。
巴西银行集中度很高,超过80%。 国际货币基金组织在 40% 的范围内描绘了许多经验; 2016 年美国的集中度为 43%,在 2000 年(28.06%)和 2008 年(41.75%)金融危机爆发期间有所增加。 随着危机的发生,美国政府下令银行集中,但十年后的结果是刚刚超过 40%。 中国的银行业集中度为 37%,印度为 36%。 正如中央银行所说,我们的银行集中度在世界上仅次于荷兰,其 5 家最大的银行持有总资产的 89%。2
银行集中度及其法律纪律:我们是如何走到这一步的?
鉴于“殖民企业”的性质和国家相对于土地所有者的结构性弱点,长期以来,货币工具是个人同时获得巨大利润和权力的领域。
1916 年的民法典确保 (i) 特定合同的双方可以自由商定履行义务所用的货币(第 947 条,第 1 条)和 (ii) 外国人将随身携带他的国家的立法,如果发生争议(因为《民法典》导言中包含的“规范性联系要素”是国籍,而不是住所)。 这种法律纪律创造了一种环境,在这种环境中,货币及其通常产生的权力/功能(交换手段、价值储存和记账/价值单位)往往(iii)远离国家和国家发展政策,以及(iv ) 接近与他们有联系或受其约束的外国人和私人运营商。
从 1930 年的革命开始,根据第 23.501/33 号法令和第 4.657/42 号法令(其中规定了国家货币法定货币的义务以及作为连接要素的住所),货币工具成为行动的对象寻求经济主权的民族国家。 这种使金融体系 (i) 国家和 (ii) 对发展有用的尝试从未完成(就像为整个巴西人口提供优质公共教育的任务或将我们的经济转变为工业经济,而不仅仅是原材料出口商)。
1964 年的军事独裁,又消耗了一个美国意识形态罐头,假设需要 (i) 银行业集中,(ii) 每个单位的规模都在扩大,(iii) 根据童话,这将允许降低操作的总体运营成本,并且 (iv) 最后会带来降低利率的神奇结果,以及 (v) 预期的通胀压力降低。 因此,银行集中度坦率地成为社会正义的代名词。
1.182 年第 1971 号法令设立了公司并购委员会 – Cofie,其目标是鼓励被认为具有“国家利益”的行业的并购和首次公开募股。 银行业集中的目标实现了:从1967年到1973年,银行的数量从262家减少到114家,超过148家银行不复存在。 税收岗位的私有化(总是在银行出纳员处留下巨额额外资金数天,直到它们被送到适当的国家目的地)只是独裁政权给“规模扩大”的银行的礼物之一,而先前宣布的公开的利率下降和通货膨胀却被庄严地遗忘了。
1988 年 104 月,在极高的通货膨胀率下军队撤退到军营,5 年 49 月有 56.85 家商业银行和 26 家储蓄银行在营业; 在银行总数中,9.62 家是私人银行(控制资产的 29%),21.55 家外资银行(控制资产的 26%)和 192 家公共银行(控制资产的 XNUMX%)。 同年,联邦宪法颁布,至少有四项命令从未被金融市场吞没:(i)外债审计(CF,ADCT,第 XNUMX 条),(ii)金融系统合法提交给国家发展的目的(第 XNUMX 条, 卡普特)、(iii) 利益的宪法确定(第 192 条第 3 款)和 (iv) 确定真正竞争环境的存在(第 192 条和第 170 条)。 授权设立多家银行的监管变化也可以追溯到 1988 年,它扭转了前一时期的趋势,增加了银行的数量,在 244 年 1994 月达到了 XNUMX 家。
然而,从真正的计划开始,银行业集中政策重新发挥作用,(i) 私人银行消失,(ii) 国有银行私有化(后者在 1996 年占国家资源的 17,6%银行系统)。 “促进国家金融体系重组和加强的计划 - Proer”和“鼓励国家公共部门减少银行活动的计划 - Proes”被阐明以组织(i)银行兼并和公司(与考虑到通货膨胀稳定计划)和(ii)减少或消除国家在经济中的直接存在,热情地遵循世界银行和国际货币基金组织的命令。3 银行集中度现在成为救国的代名词。
Proes 导致 9 家机构私有化,产生了 61,4 亿雷亚尔的费用用于清理私有化银行; 在现有的 64 家银行中,有 41 家被私有化、解散或转变为发展机构。 “加强联邦金融机构计划 – Proef”创建了 Empresa Gestora de Ativos – Emgea,并通过将低收益和低流动性资产交换为联邦公共债券,参与了联邦银行的重组。 在FHC期间,也曾试图禁止银行开业,为新进入者设置法律障碍,例如新进入者的股权要求为32%,而现有银行仅需8%。4
银行业集中政策还体现在 CADE 对银行业的控制上。 1997 年,Bradesco 组织了对 Banco de Crédito Nacional – BCN 的收购,交易仅提交给 Bacen。 随后,CADE (i) 认为自己有能力,(ii) 分析了操作,(iii) 决定不存在对竞争的有害影响,并且 (iv) 由于未及时提出《集中法》而处以罚款。5 这种解释引发了一场长期的法律斗争,从根本上说,银行、中央银行和历届联邦政府试图将 CADE 排除在银行业的合法控制之外,具有讽刺意味的是寻求 Bacen 的监管垄断,正如“具有约束力的2001年总检察长办公室的意见.6
中央银行等以其受监管方而臭名昭著的机构巩固监管垄断的尝试直到 2018 年才得到解决,尽管是胆怯的,当时 CADE 和 Bacen 签署了一份谅解备忘录,规定了双方授权的必要性各方机构,但集中法案“表明 SFN 的稳健性和稳定性存在相关和迫在眉睫的风险”的情况除外。7
独裁政权和接替它的政府对银行集中度的强烈追求实现了:根据 Bacen 的说法,40 年 1988 月运营的银行中只有 2000% 存活到 191 年,当时巴西银行系统由 1 家银行和 16 家储蓄银行组成银行,拥有24,33家公共银行(占资产的104%)、42,56家全国性私人银行(占资产的71%)和外资控股银行33,11家(占资产的2019%)。 81年,全国银行业集中度达到顶峰,实现了操纵独裁政权和随后政府的集中利益集团的胜利:全国最大的五家银行现在占据了商业银行市场的2020%。 61 年,凭借使巴西经济服从其指令的强大力量和极端能力,即使面对大流行和 Selic 的历史低点,五家最大的银行仍获利 18.9 亿雷亚尔。 同年,在利润最高的五家上市公司中,有四家是银行:(i) Itaú Unibanco(16.5 亿雷亚尔); (ii) 布拉德斯科(13.4 亿雷亚尔); (iii) 桑坦德银行(12.6 亿雷亚尔); (iv) 巴西银行(XNUMX 亿雷亚尔)。8
“马太定理”:承担公共债务而不是分享效率
对马太福音 13 章 12 节圣经信息的普遍引用(“凡有的,还要加给他,叫他有余。凡没有的,连他所有的也要夺去”),指“循环因果关系”:有权力的人倾向于增加权力; 那些没有权力的人往往会减少他们所拥有的那一点。 随着权力的增加,巴西银行开始增加权力......
2020年年度债务报告——RAD指出,内部联邦公共证券债务现在主要由金融机构持有,有(29,6%),其次是基金(26%)、社保(22,6%)、无居民(9,2%) )、政府 (3,8%) 和保险公司 (3,7%)。 这一份额从 2018 年的第三位 (22,7%) 上升到第一位,与此同时,联邦公共债务 – FPD 到 2020 年底达到了约 5 万亿雷亚尔的历史记录,债务总额 – GDP 达到 89,3%。9
国家债务的领域寻求成为国家本身的领域,银行成为“越来越大的债务的更多所有者”:“谁拥有,就会得到更多,他将拥有丰富的”。
“马修悲剧”的另一端是银行应提供的主要商品的借款人:以低价银行信贷以促进巴西经济发展。 在这里,银行业寡头垄断在不与消费者分享最终效率的情况下创造了集中度(与工具效率相反,例如高度计算机化或银行安全,其意义显然是为产生效率的金融集团自身提供自我支持)。 即使 Selic 处于接近 2% 的历史低位,零售银行收取的利率也没有这样的平价,循环信用卡利率仍处于天文水平,约为 300%。10 浪潮的另一面粗暴地揭露:“从那些没有的人那里,即使他们有的也要从他们那里夺走”。
在这种情况下,银行集中度成为对民主本身的威胁。
让银行服从经济秩序,而不是相反
巴西的银行业集中是一种公然违反宪法经济秩序和第 3 条规定产生的命令的事实状态。 和 192(将国家发展确定为国家和金融体系的目标,而不是国家从属于其银行的情况),艺术。 219(这决定了内部市场是一种国家资产,旨在经济和社会发展和技术自主,而不是一种有助于银行功能失调和以自我为中心的致富的合法资产)和艺术。 170(这决定了有效竞争的存在,而不是简单战略联盟的发生,无法促进复杂性和经济团结的增加)。
控制和促进机构对经济秩序的解释/应用至少为巴西社会在当前银行主导框架下的解放开辟了三个途径。
首先是将国有银行置于适当的位置——受制于联邦宪法——将它们联合起来 (i) 提供具有更多机会和更好条件的信贷,针对中小企业、技术创新、文化、农业和基础设施,不寻求与私人银行结盟,破坏共识,产生持续的竞争压力,以及(ii)为国家重大战略发展项目提供长期融资保障。 第二个是真正有竞争力的金融生态系统的制度制造,由 (i) 部门化的信用合作社,(ii) 专业的地方和区域金融机构,以及 (iii) 资本市场和 fintechs 功能化以实际与银行业寡头竞争,而不是在结构上和默契地与其丰厚的利润保持一致。 第三条路径说,对于所有未来提交给 CADE 和 Bacen(间接行政当局的成员,其存在的唯一目的和理由是联邦宪法的实施)的所有案件,涉及银行的“审慎竞争规则”的概括:(i ) 进行市场分析,以经济公共秩序的切实职责为前提,以实现银行业的去中心化; (ii) 否决不承担“产生与消费者共享的最终效率的绩效承诺”(通过结构和行为方法降低货币价格的绩效承诺)的新银行集中度; (iii) 调查反竞争行为的计划,除了罚款之外,其核心有效性是应用结构性补救措施,从而实现权力下放和新进入。
在我们的宪法经济秩序中,银行为国家服务,而不是相反。 行政机构必须执行宪法,而不是报告 经合组织因为 ICN 或其他旨在获取外围国家的能力和机构想象力的实体。 银行市场合法组织的任务仍有待完成,并且与教育、卫生或基础设施的任务同样重要:毕竟,这是为了提醒大师,国家建设的中断。11 从这个角度来看,银行分散化成为文明。
* 亚历山德罗·屋大维尼, 他是经济防御行政委员会 (CADE) 的前任成员,现为 USP 法学院教授。 作者,除其他书籍外, 遗传资源与发展 (冰雹)。
最初发布在网站上 法律顾问.
笔记
1 在与 Itaú 的现场直播中,Guedes 说“200 亿麻瓜”被六家银行调查过。 报纸。 09 年 2020 月 XNUMX 日。可在https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2020/05/em-live-com-itau-guedes-diz-que-200-milhoes-de-trouxas-sao-explorados-por-seis-bancos.shtml>.
2 巴西。 中央银行。 银行业经济报告(2017 年)。 2018,页。 91. 可在: http://www.bcb.gov.br/pec/depep/spread/REB_2017.pdf>. 少数人手中的银行. UOL。 18 年 2017 月 XNUMX 日。可在:https://www.uol/economia/especiais/concentracao-de-bancos.htm#fintechs-concorrencia-ainda-timida-a-grandes-bancos>.
3 Proer 由多项规范性文书建立,例如临时措施 1179/95 和 1182/95; CMN 第 2208/95 号决议; BACEN 第 2636/95、2672/96、2681/96、2713/96、2369/97 和 2748/97 号决议。 Proes 是随着临时措施 1514/96 的发布而创建的。 Proef 是根据临时措施 2.196-2/2001 的版本创建的。
4 参见,除其他外,MATIAS,Alberto Borges。 梅茨纳,塔丽塔·达亚内。 1990 年至 2010 年的巴西银行业。 Barueri:Manole,2015 年。VENTURINI,Lilian。 什么是 Proer,一个 90 年代的案件现在被最高法院取消存档. 关系。 29 年 2016 月 XNUMX 日。可在:https://www.nexojornal.com.br/expresso/2016/03/29/O-que-foi-o-Proer-caso-dos-anos-90-agora-desarquivado-pelo-Supremo>.
5 巴西。 经济防御行政委员会。 集中法第 08012.002381/2001-23 号。 Alliance Capital Management Corporation of Delaware 和 Banco de Crédito Nacional S/A。 报告员:Celso Fernandes Campilongo。 决定:29 年 2002 月 XNUMX 日。
6 巴西。 联邦总检察长。 意见 GM-020/2001,28 年 2001 月 XNUMX 日。
7 巴西。 巴西中央银行。 经济防御行政委员会。 Cade 和 Bacen 之间的谅解备忘录。 2018.可用 这里.
8 关于 2000 年的数据:巴西。 巴西中央银行。 1524 年 21.09.1988 月 XNUMX 日第 XNUMX 号决议后的巴西银行。 适用于 https://www.bcb.gov.br/acessoinformacao/legado?url=https:%2F%2Fwww.bcb.gov.br%2Fhtms%2Fdeorf%2Fe88-2000%2Ftexto.asp%3Fidpai%3DRELSFN19882000>。 关于 2019 年的数据:巴西。 巴西中央银行。 银行业经济报告,2019 年。 124. 可在: https://www.bcb.gov.br/content/publicacoes/relatorioeconomiabancaria/REB_2019.pdf >。 关于2020年的盈利数据: 61,6年大型银行利润总计2020亿雷亚尔,但降幅为21年来最大; 股息缩水 48%。 信息货币。 17 年 2021 月 XNUMX 日。可在 https://www.infomoney.com.br/mercados/lucros-dos-grandes-bancos-somam-r-616-bi-em-2020-na-maior-queda-em-21-anos-dividendos-encolhem-48/>。 关于将四家银行列入该国五家最大的上市公司之列: 36,8年上市公司净利润下降2020%。 G1。 可在 < https://g1.globo.com/economia/noticia/2021/04/01/lucro-liquido-das-empresas-com-capital-aberto-recua-368percent-em-2020.ghtml> 获取。
9 巴西。 国家宝藏。 年度债务报告 (RAD) – 2020。 22. 可在https://sisweb.tesouro.gov.br/apex/f?p=2501:9::::9:P9_ID_PUBLICACAO:37047>. 到 89,3 年,政府债务总额将达到 GDP 的 2020%。 巴西邮政。 29 年 2021 月 XNUMX 日。可在:https://www.correiobraziliense.com.br/economia/2021/01/4903429-divida-bruta-do-governo-alcanca-893–do-pib-em-2020.html>.
10 311,7 月份信用卡利率升至 XNUMX%。 价值投资。 25 年 2021 月 XNUMX 日。可在 https://valorinveste.globo.com/produtos/servicos-financeiros/noticia/2021/02/25/taxa-de-juros-do-cartao-de-credito-sobe-para-3117percent-em-janeiro.ghtml>.
11 富尔塔多,塞尔索。 巴西——施工停止。 彼得罗波利斯:和平与土地,1992