通过 吉尔伯托·贝尔科维奇*
我们正在经历以私人垄断取代国家垄断的政策。
170 年宪法第 1988 条第 I 款正式规定国家经济主权,旨在使巴西社会能够在平等条件下参与国际市场,作为保障国家发展这一更大目标的一部分(第 3 条第 II 款)宪法文本),力求克服欠发达。 反过来,内部市场作为国家经济主权的必然结果被纳入国家遗产(宪法第 219 条)。
这个装置的意义恰恰是技术发展的内生化和经济决策中心的内部化,遵循塞尔索富尔塔多和ECLAC(拉丁美洲经济委员会)提出的克服不发达的计划,并纳入1988年的宪法文本。
1980世纪1990年代和XNUMX年代以来,随着外债危机、新自由主义和国家融资危机,拉美国家不得不放弃自主或主权经济政策,进入全球化新自由主义的世界新秩序,坚持所谓的称为“华盛顿共识”(私有化、市场放松管制、商品和资本流动自由化)。 拉美随后扭转了发展战略,从进口替代工业化倒退到以初级化或再初级化为基础的增长过程,扩大了农产品或矿产品的出口。
如果各级政府决定征用私人财产以开展任何公共事业,例如道路或道路工程,则遭受征用的公民享有一系列权利和保障。 毕竟,在法治中,法律制度在私人所有者与公共权力的对抗中保护他,并提供在征用过程中必须无情地满足的保证和要求。 自 XNUMX 世纪(英国)和 XNUMX 世纪(美国和法国)自由革命首次宣布权利以来,对被剥夺者的补偿就是这些保障之一。
然而,当政府决定将某些社区资产转让给私营部门(例如国有公司)、提供公共服务或开发公共产品时,公民得不到任何保障或法律保护。 相反,私有化被认为是政府可以采用的绝对自由和合法的选择,没有任何挑战。
反过来,没收私有财产几乎被视为禁忌。 主流媒体歌颂私有化者,并强烈谴责那些胆敢国有化、国有化或收回不当转移给私人的公共物品的人。 对于那些人来说,善治的天堂和“市场”的掌声。 对他们来说,民粹主义(或玻利瓦尔主义,视情况而定)的地狱和大众媒体的一致反对。
没有人说,通过将国有公司或任何部分公共财产私有化,政府正在剥夺其拥有的公共物品。 就这么简单。 在私有化中,政府的行为与征用相同。 与没收私有财产一样,政府在私有化过程中也让渡了公共财产。 问题是私人所有者可以竞争并有保证,而人民不能。
每个私有化过程都是对本应永久属于所有公民公共财产一部分的商品的征用,由临时行使权力的政治当局决定。 在私有化过程中,政府不出售属于它(政府)的东西。 在私有化中,政府出售属于我们所有人的东西。 并且没有咨询我们。
我们可以用意大利法学家 Ugo Mattei 的例子来说明这种情况[1]: 授权政府自由出售每个人的物品以满足其偶然的和结合的经济政策需要是不负责任的,就像在家庭层面同意看门人出售房子里最有价值的物品,如银器、汽车或家庭家电,以满足您的特殊需求,例如度假旅行或还清个人债务。
政府是受托人,也就是说,它只根据授权行事。 你不能随心所欲地处置公共物品。 政府不拥有国有企业,它只是管理它们。 政府必须是主权人民的仆人,而不是相反。
公共物品不容易回收。 以长期有计划的方式进行的巨额投资,数百万巴西人的牺牲无法就此消散,以弥补政府官员管理不善和偶尔无能造成的公共账户短期赤字。
费尔南多·恩里克·卡多佐政府没有为巴西国有企业提供更大的运营能力并加强公共控制和透明度,而是选择解散它们,削减它们的投资并扰乱它们的财务状况,以证明大部分企业的私有化是合理的他们。 国有企业的私有化意味着综合能源和通信系统的中断,这对于维持大陆规模的内部市场(如巴西市场)以及竞争性的、非从属的国际插入至关重要。 国有基础设施公司的分散在大多数情况下以私人垄断或寡头垄断取代了国家垄断,此外还打破了基础服务网络的战略和综合规划以及相互关联的交叉关税体系[2].
例如,巴西开发矿产和能源资源的政策在 1990 年代因 Companhia Vale do Rio Doce 于 1997 年的私有化进程而中断。随着公司私有化的决定,费尔南多·恩里克·卡多佐 (Fernando Henrique Cardoso) 政府忽视了这一角色它在该国的区域发展中发挥了作用。 Companhia Vale do Rio Doce 除了具有国际竞争力外,还具有吸引投资和建立伙伴关系的自主能力。 它的政策不仅专注于采矿和出口,而且还在空间上阐明了其活动所涵盖的各个领域,用 Maria da Conceição Tavares 的话说,它是“经济活力和国家生产一体化的载体”。 用来为私有化辩护的主要论点,即需要获得资源以减少国家的内债,是毫无道理的。
巴西国家已经失去了决定经济政策的部分自主能力,这是国家发展规划的一项重要任务,也是巴西在矿产部门的主要行动工具,此外还向竞争对手传播有关地下矿产资源的战略信息。 来自 Companhia 的外国人有资格参与私有化拍卖的 Vale do Rio Doce。 随着私有化,跨国公司在巴西的矿产研究和勘探中孤立无援。
在商业逻辑的支配下,私有化的矿业公司开始采取行动以最大限度地提高产量,导致可能导致重大环境和人类灾难的失败和疏忽。 掠夺性开采接近合法性,淡水河谷在最大生产能力的极限下运营——或超越它。 其结果是巴西历史上最大的两场环境悲剧:分别于 05 年 2015 月 25 日和 2019 年 XNUMX 月 XNUMX 日在米纳斯吉拉斯州的马里亚纳和布鲁马迪尼奥的水坝倒塌。
私有化带来了“独立”监管机构的创建,这将取代国家无法有效监管各种经济部门的能力。 确保竞争和捍卫消费者(当然不是普通民众)的权利将是经济活动本身监管和公共服务监管中追求的主要目标。 它被提议作为一种解决方案,用技术官僚和寡头结构取代民主国家,这种民主国家受不良“政治影响”的摆布,没有民众的合法性,也没有任何其他更深刻的政治和民主形式对其行为进行控制。 这些机构将因其“技术中立性”而合法化,这将使它们独立于国家,而不是市场。 因此,国家似乎放弃了其在经济事务中的主权。
正统的财政调整政策的采用以及减少国家在经济中的作用和吸引外国投资的措施的实施使得有必要保证某些经济政策措施甚至反对政治多数派,从而在一些国家引发了宪法改革进程,其目标是“使经济全球化宪法化”。 随着投资的宪法保障和“法律保障”、“明确规则”、“尊重合同”、“法治”(或 “法律规定”) 被用来对付任何违背主要经济利益的国家行为,我称之为“金融宪法屏蔽”的现象已经形成,即与财政调整和维护正统货币相关的规则占优势在经济宪政秩序以及分配和发展政策方面赋予私人经济利益以特权的政策。[3] 最好的例子是 95 年第 2016 号宪法修正案,该修正案制定了“新财政制度”(“支出上限”),并在实践中将 1988 年宪法暂停了 XNUMX 年。
为了取悦市场,2016 年政变后成立的巴西政府除了采取过分严格的政策来保证支付公共债务服务以损害任何和所有公共支出外,还寻求实施非国有化政策那些仍然在国家权力下的人非常快速和积极。 自从 Petrobras 退出唯一的盐下运营商(13.365 年 29 月 2016 日第 9.491 号法律)以来,根据巴西立法(国家私有化计划 - 第. 9,1997 年 29 月 13.303 日和 30 年 2016 月 XNUMX 日第 XNUMX 号法律第 XNUMX 条)。
Petrobras 不需要出售资产来降低其债务水平。 相反,随着它出售资产,它降低了中期偿还债务的能力并扰乱了其生产链,不利于未来的现金产生,此外还承担了不必要的商业风险。 Petrobras 目前的业务计划非常短期化,忽视了综合能源公司的本质,即利用链式垂直化来平衡收入,抵消石油、其衍生品和电力价格不可避免的变化,这是最小化业务的基本特征风险。 在巴西国家石油公司被切片的情况下,私人代理往往追求每笔业务的最大利润,增加了消费者成本,从而制约了国内市场的增长。
似乎没有投标还不够,Petrobrás 资产的出售一直以远低于市场价格的价格进行。 这种“买卖”可以等同于收受罪。 以低于市场价的价格,不经招标,以非法方式从公有资产中剥离公有资产,低价出售。 购买公司显然知道它正在以低于市场价格的价格收购一项非常有价值的资产,并且没有公开招标。 也就是说,没有善意的第三方参与此类业务。 在这种情况下,巴西国家和公共财产保护机构的义务是取消交易,无偿收回财产,并追究推动业务的人的责任。
我们也正在经历以私人垄断取代国家垄断的政策,宪法第 170 条和第 173 条第 4 款绝对禁止这种政策。 天然气管道基础设施中发生的事情堪称典范。 典型的垄断活动,东南部和东北部的天然气管道网络,包含了巴西国家石油公司的巨额历史投资,根据他们提供的服务的性质被整合到公司中。 同样,在反托拉斯机构完全违反宪法的干预之后,联邦宪法和法律垄断的炼油厂将转为私人垄断宪法。
仍然与扭曲竞争政策以支持私人垄断有关,另一种瓦解巴西国家石油公司的形式,受雇于 Jair Bolsonaro 政府,是利用巴西竞争保护机构 CADE(经济保护行政委员会)。根据 177 年宪法第 1988 条的规定,国有企业无法在生产链的各个环节开展业务,尤其是炼油,这是联邦宪法规定的垄断。
CADE 不仅无权对联盟在宪法和法律上垄断的活动施加限制或制裁,例如试图将资产出售给巴西国家石油公司作为 11 月 2019 日签署的停止实践承诺条款的一部分, 2021 年,CADE 和 Petrobras 明显违反了合法性。 上述条款的第二条规定,Petrobras 承诺在 XNUMX 年底前完全出售至少八家炼油厂,即其已安装炼油厂的一半。[4]
但是,CADE 绝不会通过停止业务承诺条款强加这种资产出售,更不用说巴西石油公司接受了。 这明显违反了《国家私有化计划法》(第 9.491/1997 号法律)。 该法第 3 条规定,根据宪法第 177 条,在联盟专属权限下的活动,例如炼油,不包括在国家私有化计划规定的资产出售或转让范围内。 也就是说,根据宪法第 177 条的规定,在联盟专属权限下开展活动的公司的资产私有化或处置,在这种情况下,是炼油,是法律明确禁止的。 如果第 9.491/1997 号法律禁止,则与司法部有关联的专制机构与与矿业和能源部有关联的政府控制的公司之间签署的停止实践承诺条款不能授权。 行政行为不能凌驾于法律之上。
在目前的情况下,我们面临着对宪法和该国现行各种法律规定的公然违反。 CADE 和 Petrobrás 的行为违反了法律,签署了可能对 Petrobrás 股东乃至整个巴西社会造成严重经济影响的无效文件。 简而言之,没有法律规定启动调查程序以制裁 Petrobras 行使其宪法和法律权限以开展联盟在炼油行业的垄断活动(《宪法》第 177 条)。
似乎这还不够,第 9.491/1997 号法律明确禁止转让或转让在欧盟专属权限内开展活动的国有企业,这些活动在第宪法第 177 条。 任何试图对行使宪法规定的炼油垄断权施加限制措施的行为,包括出售资产,都是滥用行为,因此是无效的,因为它超出了反托拉斯机构的权限范围。
另一个成为私有化和解散尝试目标的部门是巴西电力部门,该部门主要由国有公司 Eletrobrás 管理,这是一家混合资本公司,其创建由 Law No. 子公司授权。 由米歇尔·特梅尔政府转交给国民议会并由 Jair Bolsonaro 政府维持,将 Eletrobrás 私有化的提议与 3.890 年宪法所意图的普遍公共服务模式完全不相容。
宪法文本要求以更低的社会成本生产更多的电力,遵守可持续性、合理关税的原则和最低的社会环境影响。 公共行政部门必须促进电力供应和获取的增加。 扩大电力供应对于保障有尊严的生活和消除排斥现象至关重要。 这样,电力部门的每项政策都与能源普及化有关,这一概念与米歇尔·特梅尔和贾尔·博尔索纳罗政府推动的电力部门解散截然相反。
2016 年成立的巴西政府的政策是让该国完全无法作为一个能够行使主权的实体,这是一种解散民族国家的政策。 对外国资本的广泛开放和对矿产资源和石油部门的控制,以及随之而来的巴西国家石油公司的解散和破坏,伴随着失去对水的国家控制的可能性(新的基本卫生法,14.026 年 15 月 2020 日第,这促进了供水和污水处理服务的私有化)和土地(所谓的 “抢地盘”,即外国对土地的控制,得到农村党团的自相矛盾的热情支持)。[5]
在产业政策破坏方面,遵守GPA(《政府采购协议》 – 政府采购协议),由世界贸易组织 (WTO) 发起,由 Jair Bolsonaro 的财政部长 Paulo Guedes 于 2020 年 XNUMX 月宣布,这是朝着完全摧毁巴西所有国家行动能力迈出的又一步。 任何国家产业政策的核心要素之一是政府购买力。 国家是任何经济体中最大的买家。 公共采购有能力引导和刺激一系列行业,从纺织业到国防或高科技行业。
在巴西,立法一直试图为所有联邦级别的国家提供参数,以利用其购买力刺激和引导国民经济的战略部门。 巴西对 GPA 的遵守使得利用国家购买力作为发展和刺激该国工业部门的政策变得不可行。 通过提交该协议,巴西失去了处置该文书的能力,并被禁止对巴西公司和经济集团以及来自签署国的公司和经济集团进行任何区分,允许外国公司自由经营,即使总部不设在巴西几乎在所有经济部门都没有任何限制。
加入 GPA 可以防止给予巴西公司优惠待遇以开发领域、技术或行业的可能性。 对中小企业的区别对待也存在一系列局限和障碍。 换句话说,巴西法律制度允许的,协议禁止的,对巴西的国家行为强加了另一个严格的限制。
金融开放政策得到成功实施。 2021 年 XNUMX 月,Jair Bolsonaro 设法批准了所谓的中央银行自治权,这是自 Fernando Henrique Cardoso 政府以来提出的一项措施,但迄今未获成功。 根据新立法,中央银行行长和董事现在拥有固定的授权,与共和国总统的授权不一致,共和国总统失去了在他认为合适的时候任命和解雇这些职能人员的权力。 因此,在巴西的行政结构中创建了一个“弗兰肯斯坦”实体:一个不隶属于总统或任何部长的独裁政权,一个在空中盘旋的机构,没有联系,没有控制。
采取这一措施必须要问的问题是:中央银行独立于谁? 显然,独立于政治制度和任何及所有民主控制。 所谓中央银行的独立性无非是为了保证金融体系在民主方面的特权而采取的另一种措施。 无论民意调查选出谁,货币政策总是会优先考虑私人利益,而损害任何发展和收入分配政策。
博尔索纳罗政府破坏政策的另一个例子是 13.874 年 20 月 2019 日颁布的第 XNUMX 号法律,题为“经济自由法”,主流媒体及其同伙称赞巴西经济立法中一项受欢迎的自由变化。 然而,这条法律不是自由主义或新自由主义的,它更进一步:它是无政府资本主义的。 它带来了混乱,强加了适者生存的法则,残酷的经济统治。 它打破了巴西的法律传统,因为它不打算规范或组织经济体系,而是要创造一个新的极端资本主义(dis)秩序。 继米歇尔·特梅尔 (Michel Temer) 不幸的劳工改革之后,这项法律加剧了巴西社会的解体,该改革扰乱了巴西的工作环境,并造成数百万失业或未充分就业的人。
“经济自由法”是一种意识形态宣言,号称优于宪法本身。 她为国家经济表现的“唯一可能的解释”辩护,就好像她的文本已经建立了一个“纯粹的”市场经济。 这里的意图是试图迫使司法机构采用这种单一解释,包括将某种意识形态愿景强加于所有其他解释之上的一种形式。 因此,巴西向世界提供了更多的嘉宝:必须根据法律来解释宪法。
核心问题是,巴西国家的主权与周边国家的主权一样,是一个 “封锁主权”,也就是说,它面临着严重的外部和内部限制,阻止它充分展现自己。 这样,来自民众政治力量的持续压力对于国家采取行动以实现人民主权的最终结果和克服落后障碍的意义至关重要。
在 Fernando Henrique Cardoso、Michel Temer 和 Jair Bolsonaro 等新自由主义政府造成的破坏之后重建国家,有必要对战略部门进行重新国有化和重新国有化,以克服石油、能源、水和矿产资源等欠发达地区。 或许,我们正面临最后的机会,可以拥有有效和具体的条件来克服不发达状况。 国有化是经济主权的重申,在真正的民主中,经济主权是人民主权的同义词。
经济主权和人民主权不仅意味着权力来自人民,而且意味着这些人民拥有土地权、劳动成果权和自然资源开发剩余物的权利,这是公共的,因此,所有权,以及为你自己决定你的现在和你的未来的权利。
*吉尔伯托·贝尔科维奇 USP 法学院经济法和政治经济学教授。 作者,除其他书籍外, 应用经济法:研究和意见 (逆流)。
笔记
[1] 乌戈马泰, Beni Comuni:宣言,第 3 版,罗马/巴里,Laterza,2011 年,第五至七。
[2] 玛丽亚·达·康塞桑·塔瓦雷斯, 非创造性破坏:反对衰退、失业和从属全球化的大众使命回忆录, Rio de Janeiro, Record, 1999, pp. 125-126、128-134 和 136-138 以及 Aloysio BIONDI, 私有化的巴西:对国家解体的回顾, 圣保罗, Perseu Abramo 基金会出版社, 1999, pp. 19-29。
[3] Gilberto BERCOVICI 和 Luís Fernando MASSONETTO,“颠倒的统治宪法:金融宪法的盔甲和经济宪法的痛苦”, 经济科学通报,卷。 四十九,2006,页。 69-77 和戴维·施奈德曼, 经济全球化宪法化:投资规则与民主的承诺, 剑桥/纽约,剑桥大学出版社,2008 年,pp. 3-17、25-108、208-213 和 223-237
[4] 它们是 Abreu e Lima 炼油厂 (RNEST)、页岩工业化装置 (SIX)、Landulpho Alves 炼油厂 (RLAM)、Gabriel Passos 炼油厂 (REGAP)、Presidente Getúlio Vargas 炼油厂 (REPAR)、Alberto Pasqualini炼油厂 (REFAP)、Isaac Sabbá 炼油厂 (REMAN)、东北润滑油和石油衍生物 (LUBNOR) 及其各自的运输资产。
[5] 今天,正在处理几项法案,允许外国人收购土地。 在这些项目中,全国代表大会最先进的是2.963年第2019号法案。