通过 利西尼奥·C·利马*
民主太少,而不是太多,是当今高等教育机构的一个主要问题
在总结高等教育机构及其治理状况的过程中,我首先从这样的论点开始:一种管理类型的制度模式正在被巩固,高度形式化和合理化,民主程度较低,教授的学术自由较少和研究人员,但高层管理人员及其顾问或“技术结构”拥有更多的制度和管理自主权。
这是全球范围内一个明显的趋势,当然具有多种特殊性,它是通过跨国和超国家政治取向的行动而发生的,而不是独立于国家改革和复杂的“治理”手段的引入,并获得了多个国家政府的支持。还有学术权威。无论如何,它不会以机械的方式表现出来,独立于区域和国家背景、国家和公共政策的配置,也不依赖于教师和研究人员的具体行动。
管理主义经典与高等教育机构的过度官僚化
在新公共管理的推动下,新公共管理捍卫将私营企业型管理的原则转移到公共领域,我所说的管理主义准则包括以下主要维度:文化和 社会思潮 业务类型;捍卫私有化,无论是完全意义上的私有化还是作为公共组织中引入的管理方法,即通过在公共组织内部创建内部市场;对个人领导力以及各自愿景和项目的赞扬,作为公共管理中“管理权”、自由主动性和创业精神的体现;根据经济合理性定义的有效性和效率;在竞争市场或准市场环境中,在将客户和消费者置于理性选择中心的参考框架中进行自由选择;组织使命的明确性及其目标的客观和可衡量的定义,可通过复杂而严格的评估和质量保证流程进行审查。
一些国家的公共教育管理主义改革虽然影响各异,拨款也各不相同,但根据现有研究,强调了一系列广泛的方面,包括:政策制定和决策过程的集中化,尽管系统地援引了权力下放,权力下放和自治;在某些负债日益增加的国家,某些权限的下放主要是技术和业务方面的,而且往往是财务方面的,将融资来源扩大到私营实体,并让家庭和学生自己承担越来越多的责任;民主控制和参与决策过程的相关性较低,以及对合议机构的不信任日益增加,这些机构通常被视为缺乏问责制的根源,其组成被认为数量众多且瘫痪,运作繁琐且缓慢;加强管理者、顾问和其他技术结构的权力,损害专业人士、教师和研究人员以及社区及其组织和利益的多样性的影响力,通常由利益相关方的有限代表的干预所取代,通过与经济和商业力量的伙伴关系来控制客户;基于证据的治理和政治决策,制定商业型监管形式;加强垂直管理结构并将权力集中到正式领导手中。
作为一种“后官僚主义”的替代方案,管理主义被提出并合法化,它常常揭示自己是更多的管理,更少的民主,导致官僚主义或理性法律权威的某些方面呈指数级增长,马克斯·韦伯研究过,但也较少理性维度,较多符合贬义和常识意义。
官僚机构特征的夸大导致了一种激进的、扩大的官僚机构,或者我更喜欢称之为超级官僚机构(LIMA,2012),实际上是由新的信息和通信技术诱导和强化的,这些技术作为一种新的信息和通信技术而出现。中央集权的、电子的、明显分散的控制的新来源,但尽管如此强大,总是存在于每时每刻,也就是说,具有总体性,有时几乎是极权主义的性质。
在理论上与超官僚化相关的维度中,可以提及以下内容:用单人领导取代合议式领导,在某些情况下,单人领导缺乏选举特征的丧失,无法接近韦伯所说的“独裁官僚制”或正义的组织。老板;决策权的集中和集中;回归在线组织、更大的等级制度以及管理者和学者之间的分工;代表和顾问以及专门提供技术服务的机构的专业知识的相关性日益增强;对有效性和效率、最佳选择和竞争绩效的痴迷;在新实证主义的启发下,质量管理、评估和测量过程的中心地位(排名、外部评估、标准化测试、标准等);计算机集中化和泰勒主义的过程 在线,随着新的心理范畴的传播,毫无争议地复制,以及或多或少自然化的概念。
人们关注新的信息和通信技术的使用,以服务于竞争环境和国际范围内的问责、评估和质量保证流程。 Francisco Ramirez(2013)观察了问责、评估、生产的实践如何 排名 甚至美国大学教授的年度报告都有助于强调大学作为正式组织参与者的形象。
教“强化合理化”。
制度混合性
某些公共组织从受限制的国家领域和传统的监护和等级控制逻辑中退出,引入新形式的客户导向、内部市场、竞争性预算、基于要实现的结果签署的合同,通常与长期以来的做法相对应。被指定为政府和公共行政“重塑”的一种形式。
在葡萄牙,它往往与 1990 世纪 XNUMX 年代中期以来可见的“管理主义的兴起”同时发生。商业性质或风格的组织的创建,采用 社会思潮 竞争力和商业环境,与私营部门的创新和组织改革理念相关,今天代表了一种被认为是理性的方向。
这就是为什么高等教育机构主要使用工业和经济语言来描述的原因之一,代表公共教育组织,就好像它们在自由市场中运作,并被赋予与私营部门组织相同类型的自主权。创建新的法律制度模式,即具有私法制度的公共基金会类型,以及公共和私人之间的其他伙伴关系,作为大学/理工学院-公立机构的替代方案,代表了另一种混合类型的配置,即不再是国家类型,但本质上仍然是公共的;在一些活动领域采用私法,但在其他活动领域则参考公法;避免某些微观规范的政府和中央行政禁令,但不能不回应政治监督;例如,在财务和资产管理方面享有某些特权和自由,但仍须遵守审计法院和教育部门官方会计计划的行动。
葡萄牙立法者所称的这种“新型机构”的混合性不仅体现在国家、市场和公民社会之间复杂的衔接形式中,甚至还体现在公众与公民社会之间日益流动的界限中。私人方面,还涉及所采用的治理模式,特别是基础模式。
在葡萄牙,根据经合组织(2006 年)提出的建议以及第十七届政府于 2007 年批准的新机构制度的批准,建立了一个基本的替代方案。创始制度设立了董事会(由政府根据机构建议任命的五人组成),并可能对未来聘用的新专业人员采取个人工作制度,可能任命院系和部门的主任,权力显着集中于校长/校长,以及加强其他单人机构的权力。
这些都是遵守私营部门典型的管理逻辑和运作模式的重要例子。正是在这种背景下,校长或校长应运而生。 行政总裁 (首席执行官)或总经理,拥有愿景、项目、高层和中层管理人员团队,并由他信任的技术结构提供建议;机构的“管理权”必须得到广泛的自由度的认可,使其对其行为负责,即通过新的问责机制以及董事会和总理事会的监督行动。这导致单人权力相当集中,机构制衡薄弱,这通过在竞争环境中寻求可持续性来证明是合理的。
但在竞争环境中寻求可持续性存在着不容忽视的道德、政治、文化和教育限制。这就是为什么经济决定论、对竞争环境的纯粹适应以及对管理范式下的可持续性的追求可能会侵蚀高等教育机构的基础并引发前所未有的危机,在这种情况下,竞争可持续性原则将揭示高等教育机构的真正局限性。竞争和竞争的逻辑,或者可以称为不可持续和腐蚀性的竞争。
在这种情况下,如果高等教育机构的功能越来越强大,能够更好地适应环境,在社会和规范上融入——不仅仅是在政治和价值论上——那么,高等教育机构将不再对我们有任何用处,并且肯定会被其他更有效和高效的组织所取代。真正的商业性和实用性,当然更可靠、高效和服从;也许是学术资本主义机构,或者是知识、培训和创新公司、内容、想法、商品、服务和工艺品的生产者。
民主管理受到侵蚀
2008 年高等教育改革的捍卫者之一维塔尔·莫雷拉(Vital Moreira,131 年,第 2007 页)在提出新公共管理的基本原理后,以非常精确的综合方式指出:“[……]我想说,我们将更少的机构,更少的选举,更少的合作,更多的外部参与,更多的对外责任。如果说改革有什么会带来深刻的改变的话,那显然就是政府体制。”
从形式上看,这是我在2012年发表的对XNUMX所大学机构和XNUMX/XNUMX理工学院第一批章程的分析中发现的情况。组织和管理结构显示了加强内部集权和集中的明确选择。校长和校长的行政权力,在葡萄牙民主高等教育史上是前所未有的。
从这个角度来看,葡萄牙的高等教育似乎已经明确地纳入了一个更普遍的改革框架,其中存在一种超官僚机构管理模式的趋势:集权、垂直权力结构、标准化、工具理性、技术性。能力和精英管理、技术结构权力、衡量、内部竞争力。
目前,一个新的、更强大的机构管理者类别正在出现,他们虽然继续从学术界招募,但能够与学术文化决裂。这是与民主合议制和学术权力价值观的决裂,有利于 社会思潮 管理,结合了最低限度的学术代表性(民主合法性)和对由高级专业官员组成的技术结构权力(技术合法性)的日益认识。
无论哪种情况,目的都是使机构管理摆脱学术文化和影响。校长和总统现在在国家与市场、民众的需求之间承担起调解的新角色。 利益相关者 以及学者和其他工作者的要求;它们也是学术界与管理层、总理事会与管理单位和下属单位之间的一种新的“联系纽带”。
在葡萄牙的改革中,管理主义经典尚未达到在其他国家所展现的活力,特别是在其更重商的方面以及与国家新自由主义改革相关的方面。但除了过去十年中所揭示的迹象之外,我们不可能不注意到它日益增长的影响力。此时此刻,正是管理主义意识形态支持了一个复杂的混合过程,这一过程在其他国家已经得到了强调:这一过程是民主维度(在制度的丧失和抵抗过程中)和民主维度同时存在的结果。 专门知识 (在加强机构的过程中)。
在葡萄牙,除了继承自 1974 年革命(宪法大学)的合议制和民主管理的影响,以及最近的管理主义准则和商业文化(管理大学)的力量之外,我们还必须增加国家的权力官僚体制,集权化和等级化(典型的政府大学)。
葡萄牙改革中显而易见的是,基于管理理性框架以及现代化和欧洲化计划的民主合议制和学术价值观从未像现在这样受到如此质疑和挑战。萨拉查-卡埃塔诺政权也表现出不信任,反对学术自由和民主管理,但它是基于非民主的政治意识形态。
然而,目前人们谈论得最多的机构自主权的增加,可能会导致管理者权力和支持他们的技术结构的加强,而这却不能保证学者或学生有更大的自由。相反,它甚至可以确保管理者对或多或少疏远或从属的学术工作的控制。
民主最低限度,管理最高限度?
事实证明,经合组织关于葡萄牙高等教育的报告(2006年)对2007年的改革具有相当大的影响力,甚至承认一些重要建议没有被采纳,或者部分得到遵循,并且对机构没有强制要求:公共基金会地位的普遍化根据私法;任命校长或校长;任命院系主任;机构最高管理机构的大多数外部成员;教学和非教学人员失去公务员身份;公共会计规则不适用于机构。
然而,经合组织被证明比《高等教育机构法律制度》(第 62/2007 号法律)中通过的其他提案更具影响力: 大学机构的影响力丧失,主要涉及咨询机构的地位;行政权力集中于校长或校长;由一名外部成员担任总理事会主席;加强本单位、各单位的个人领导;减少理事机构和审议机构的数量;参与政府机构的学者数量减少。总体而言,此次改革采用了高等教育机构的“创业”理念。
它还采用了经合组织(2006)建议的新治理和管理范式,尽管政府最初更愿意将其作为仅满足某些条件(即其自身融资)的机构的替代方案:私法下的公共基金会,然后介绍董事会。近年来,这一解决方案得到了几位葡萄牙政治家和前教育部长的辩护,因为大学标准被认为是对个人领导者进行有效管理的障碍(Crespo,2003)以及“强有力的领导者、几乎总是基于领导者的先天特征”(Grilo,2005,第 X-XI 页)。
这种对“有效的执行领导者”的信念,恢复了管理理论的共识和高效的传统,从 1930 世纪 XNUMX 年代的人际关系理论开始,与切斯特·巴纳德一起,通过目标管理和彼得·德鲁克的工作,在一些国家不再强调学术治理、合议制和民主管理,以及学术界自行组织的下属单位。
总理事会成为最高机构,尽管与之前的大学参议院相比,民主参与和代表性大大减少。它由 30 到 81 名成员组成,包括教授和研究人员(必须超过一半的成员),包括学生,最终(但不一定)非教学人员,以及至少 XNUMX% 的共同成员。选定的外部成员,其中他将担任该机构的主席(第 XNUMX 条)。
总理事会是最高管理机构,负责选举校长、批准章程变更、评估校长或主席和管理委员会的管理行为,并为机构的正常运作提出倡议,不干预由校长(大学子系统)或校长(理工学院子系统)负责的日常政府和管理。他们是机构的真正领导者,集中了众多职责(第 92 条),其中部分职责在之前的立法中归属于大学参议院。学术参议院是选择性设立的,现在是一个咨询机构,以前的审议大会消失了。
结论是,即使在总理事会行使的大部分权限(即批准机构最重要的计划和战略文件)的情况下,个人领导在政府方面也具有极大的中心地位,但始终以提案为基础校长或校长负责“执行机构政策”的机构(第 85 条第 2 款)。它还负责任命管理委员会(执行机构)的成员及其主席。
最低限度保证参与“学校民主管理”,这一宪法范畴甚至没有在法律中提及,而以管理自主、财团、基金会、质量等概念为主角。另一方面,2007年的法律没有任何规定保证单位和下属单位主任的选举,甚至没有强制存在代表院系、部门、研究中心等的合议机构。
法律只承认他们的存在,并且在这种情况下,赋予他们选举董事的权力。但教师或系主任不再只是合议庭的主席,而是具有单一成员机构的地位,拥有自己的强化权力,不再由本单位或本单位的全体教学、研究和非教学人员选举产生。亚基。
与2007年法律规定的相反,法律建立的结构相当僵化,只允许机构选择政府机构的微小形态变化,而对于咨询机构则更加开放。如果机构选择基金会地位,机构的自由度和管理结构的选择只会变得更大。但在这种情况下,合议制、民主管理和部分中层管理人员的选举就得不到保证;由于没有受到法律的阻止,它们并不代表立法者的优先事项,立法者没有赋予它们强制性地位。
对葡萄牙十五所公立大学和三分之一的公立理工学院批准的法规的分析准确地揭示了新治理标准的影响及其对其管理结构的影响。尽管 2007 年法律得到了不同形式的机构接受,特别是在基金会地位的选择方面(第一阶段仅在三个机构中),但仍登记了非常相似的结构选择。
总理事会的组成从最少十五名成员(仅在一所大学)到最多三十五名成员(两所大学)不等。三分之二的大学选择由 20 至 29 名成员组成的总理事会(平均为 25 名成员)。只有两所大学没有让非教学人员代表参加总理事会,尽管在总共十三所大学中,有十二所大学只有一名成员。
创始章程没有透露与总理事会少数成员(十九至三十三人之间)的任何特权关系,也没有透露与缺乏非教学人员代表的关系。然而,在最初的三个基金会中,没有自己的管理机构、董事不仅通过选举提名或指定的单位(院系或部门)最为集中,这与大多数其他机构的情况相反。
尽管在某些情况下,立法者和其他组织行为者并没有阻止在治理方面采取更加民主和参与性的解决方案,但立法者和其他组织参与者一直宁愿减少民主,也不愿冒在他们看来民主过多的风险,这导致他们选择民主最低限度。通过这种方式,他们保留了最低限度的民主要求,这些要求是多个领域的宪法要求,同时采用了危机中的民主、形式主义或后民主的典型程序,正如科林·克劳奇(Colin Crouch,2004)所说的那样。
后民主与采用民主最低限度相一致,与被动性、参与危机和积极公民意识良好共存,以“企业家精神”、权力集中于领导者的逻辑、提倡精英政治为参考。正如克劳奇所写,这就是为什么她支持最大程度的最低参与。在这样的背景下,参与危机和民主实践遇到的一些障碍(例如在受限制的选举团之外选举校长和校长)、强烈的等级制度、新形式的出现也就不足为奇了。长期资金不足、不稳定和非专业化现象肯定会加强控制和审查,导致无节制的竞争被证明是合作与团结的抑制因素,显然是强加于人的数字政府形式,使某些解决方案自然化,高等教育机构去政治化。
最后说明
高等教育机构必须克服的深刻的民主危机与教育组织的道德和政治责任以及认真对待认知民主、民主教育作为公共利益以及从一开始就重视认知民主的知识生产和传播的道德和政治责任是不相容的。其使命和目标中法定的大多数价值观,特别是我们长期以来都知道,民主目的需要民主结构、规则和程序。因此,民主太少,而不是太多,是当今高等教育机构的一个主要问题。[I]的
*利西尼奥·C·利马 他是米尼奥大学教育学院的教授。
参考文献
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注意
[I]的作为干预措施基础的文本 科学与高等教育概况,里斯本,12 年 2022 月 XNUMX 日,其中重新审视了作者出版的著作中分析主题的几个问题:机构管理的模式:民主化、自治和管理主义大炮。在盖伊·尼夫和阿尔贝托·阿马拉尔(编)中, 葡萄牙高等教育 1974-2009 年。 国家、一代人 (第 287-308 页)。多德雷赫特:施普林格,2012;管理大学:机构混合性和适应竞争环境。在 Vera Jacob Chaves、João dos Reis Silva Junior、Afrânio Mendes Catani(编辑)中, 巴西大学和 PNE:教育工具化和商品化 (第 59-84 页)。圣保罗:Xamã,2013 年; “最好的科学”:学术企业家和经济相关知识的生产。在 Afrânio Mendes Catani 和 João Ferreira de Oliveira (Orgs.) 中, 高等教育与知识生产:功利主义、国际化和新社会契约 (第 11-34 页)。坎皮纳斯:Mercado de Letras,2015。
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