通过 小何塞·塞尔索·卡多佐*
重建联邦计划体系的提案
经过长期的专制意图、剥夺权利和其他对联邦宪法的攻击,特别是国家、组织和联邦公共政策的解体,博尔索纳罗政府、格德斯及其同伙在巴西走到了尽头。 然而,不幸的是,这种管理不善的失败不仅仅是选举上的。 在这个黑暗时期结束时,作为摧毁国家机器和机构的企图的直接后果,可以看到该国大量人口群体和地区的政治体制严重削弱以及经济和社会生活条件几近崩溃。
于是,在这种焦土的情况下,新当选的卢拉政府面临着疯狂的挑战。 面对它们,在州一级,几乎所有事情都需要经历深入而快速的重建/重建过程,或者同样深入而快速的创新和制度实验过程。
其中,我在这里指的是——越来越迫切——需要赋予政府战略规划职能以政治中心地位和制度能力,否则,在未来的卢拉政府(2023-2026 年)中,治理过程本身将面临风险。 虽然计划职能是后来被称为政府中心的制度安排的一部分,但我们在这里强调政治中心性和国家计划能力超越了政府中心或核心的概念,主要有两个原因。
但首先,快速解释一下政府中心思想的出现和发展的背景。 它可以说是在 1990 年代出现的,当时新自由主义作为最小国家的意识形态和市场经济的口头禅在世界范围内广泛传播。 然而,鉴于它在几乎所有应用它的国家(尤其是那些处于资本主义边缘的国家)的经济和社会方面的微薄结果,来自中心国家的成员和理论家——尤其是经合组织的成员——试图通过指出新自由主义的失败来为新自由主义的失败辩护。假定国家无能为原因。
就这样,他们发明了一个政府中心的想法作为一个神奇的解决方案,错误地认为只有通过合理化公共支出和尽可能减少国家行为,自由市场经济体系才能重新获得主角并指挥全球恢复。 因此,毫不奇怪,为了实现这一理想,负责政府账户(例如货币管理的中央银行和债务管理的国库)和国家官僚控制(内部控制)的组织和公共职能程序和账户的外部控制)必须得到更多授权,构成政府中心的决策核心。
在这种制度设计中,规划和管理实例显然是从属的或从属的。 有了这个,而不是攻击问题的根源,显然是新自由主义经济模式产生了功能失调的收入和财富金融化制度,集中度过高以及经济和社会不平等,已经几乎不可逆转的地球环境崩溃过程以及代议制民主的危机和政治的非合法化,政府中心思想的设计者寻求修辞上的缓和措施,在世界历史上再次指责国家——其规模和职能——在很少或没有经验基础的情况下效率低下,效果不佳,每个人都应该向其扔石头的稻草人。
这样,然后回到所提出的两个原因,其中第一个原因恰恰来自上面所说的。 就是说,与政府计划传统和理论中的能动主义思想相反,政府中心的思想隐含着对治理过程的静态或适应性观点。 这样做的主要原因是,根据经合组织的研究和提案,在过去二十年的概念上发展起来的政府中心的想法,与其说是指行政权力的中央安排的必要转变,不如说是对行政权力的中央安排的必要转变,负责公共政策等的协调和执行,但最重要的是,在被认为对政府中心至关重要的某些机构之间的互动中合理(高效和有效地)应用一套管理程序,将提高该过程的能力和质量从政治对话和公共政策协调的角度进行治理。
当然,虽然这不是一件小事,但它几乎没有提到政府结构和运作方式的必要转变,例如从政治或可治理性的角度提高政府的能力,以及从政治或治理的角度提高成就的能力对特定政治团体选举所依据的发展项目的看法。 因此,政府中心的想法带来了静态或适应性特征。
政府中心并没有被设想为一种动态的或可塑的制度安排,以满足该国当前形势的需要和赢得选举的政治项目的变革雄心的规模,正如最近的巴西政府和政府所捍卫的那样。由 TCU、CGU、STN、SOF 和 OECD 本身等自利机构代表了另一种管理时尚和为这些组织额外授权的正式安排,实际上几乎没有能力增加政府面对当今世界复杂问题的能力。
反过来,规划超越政府中心概念的第二个原因是,从历史上看,在巴西和其他地方,具有政治中心地位和制度能力的战略性政府规划职能实际上能够促进国家结构的转变,公共政策的范围,政府的方法和技术,简而言之,治理能力和治理的维度,以致具有政治勇气和对未来的愿景(顺便说一句,两个政府中心的想法中没有的属性),有可能在自我治理过程中,更重要的是,在巨大部分的经济、领土参数和社会条件中促进结构变化(数量和质量)的人口。
换句话说:虽然政府中心的愿景具有静态性,并依附于短期/中期和政府行为的经济效率的维度,但战略规划的愿景与内在的/不可授权的联系在一起政府的职能,它在理论上和历史上都是动态的,侧重于为国家的经济、领土和社会转型建设国家能力的过程,将自己与治理过程本身不可避免的部分混为一谈。
因此,我们将规划理解为执行政府的日常动态过程; 它不能与文件、书籍和计划相混淆,尽管这些如果准备得当,有助于作为文件记录的必要部分,以及与政府的内部和外部沟通等。 首先,计划是良好政治的艺术。 因此,规划是一个技术政治过程——连续的、集体的和累积的——通过这个过程,来自社会的政治项目被赋予具体的形式,由合法和民主地质疑政府行为的团体引导。
从这个意义上说,可以列出七个结构和具体维度,它们塑造了政府战略规划的空间和作用——因此,社会参与和公共管理的空间和作用——在高度复杂的政府过程中,旨在国家发展。 他们是:
(1) 政治中心性:意味着提供具有强烈战略内容的规划功能。 它是关于使政府规划职能成为提案、指南、项目,简而言之,行动战略的统一领域,这些行动战略在其内容中宣布隐含和明确的潜力,即可能和/或理想的轨迹国家为追求国家发展而采取的有序和有计划的行动。
(2)时间性和方向性:国家发展规划本质上是一个短期、中期和长期的活动。 因此,有必要允许 PPA 根据不同级别的临时性和战略方向进行组织和运作。 具体而言,这是关于允许在同一规划工具中自由表达各种政府政策和计划的时间范围。 因此,从政策和国家发展战略的角度来看,所有被认为稳健和正确的部门计划都将自动纳入计划,无论各自的时间范围或每种情况下的制度成熟程度如何。
预算编制、监测、评估和控制子职能将针对其各自的活动考虑每个案例的特殊性和临时性。 此外,重要的是,即使时间不同,不同文书之间的一致性也要根据战略方向,考虑到共同要素或它们之间的对话来保证。 必须有一个从不同角度构建的单一愿景,以指导不同的部门计划和指导方针,这些计划和指导方针是不同领土、区域或地方计划的基础。
(3) 衔接和协调:除了计划方向的连贯性外,还需要在衔接和协调任务方面付出相当大的机构努力,同时在各个层面同时执行战略:政策内和政策间、计划、部委和机构; 联邦内部和联邦间实例; 共和国的内部和权力之间,等等。
规划行动和倡议的机构表述和一般协调工作必然很复杂,因为无论如何,它必须涉及许多参与者,每个参与者都有自己的不同利益包和不同的权力资源,因此很大一部分事实上,今天政府规划的成功机会取决于政治家和公共管理人员在不同层面上令人满意地开展这种机构衔接工作的能力。
(4) 社会参与:今天,任何旨在有效的政府规划倡议或活动都需要接受——甚至依赖——来自直接涉及该问题的行为者的一定程度的公众参与,无论这些是国家官僚机构,政治家和学者。,是预期行动的受益者。
换句话说,规划活动必须在其概念中预见到不可忽视的横向主义剂量,也就是说,只要有可能,属于相关领域的所有参与者的直接参与和实际参与。 它的参与还应包括监测和评估活动,以确保参与规划的所有关键阶段,并作出安排,允许以透明的方式持续改进公共政策,积极参与,保持高度信任和支持从社会行为者到有计划的行动。
(5) 地域维度:在规划中引入地域维度意味着将其视为公共政策设计的内在要素,考虑其特殊性、需求和潜力,超越货架解决方案和场外交易。 此外,这意味着将领土视为整合公共政策的平台,这与多部门协调的视角相融合。
此外,它是促进社会参与的有力渠道,因为领土是社会关系发生的具体和生动的元素。 此外,地域作为中心主体,同时又是多尺度发展战略的客体,易受不同规划时间的调解,需要长期的规划。战略的全面实现,解决燃眉之急需要时间。
(6) 现实的有效改变:公共政策的实施、管理以及向民众有效提供国家商品和服务,有必要成为衡量和追求机构绩效(部门、地区和总体)的真正标准巴西国家。 事实上,只有这样,才有可能根据国家公共政策的中间结果(以政府行动的有效性衡量)和最终结果(以行动的转变有效性衡量)来校准规划行动,致力于巩固巴西在 XNUMX 世纪的整体发展项目。 重要的是公共行动的结果,在精心设计的政策中得到参考,在每个案例中以必要的频率得到充分的资助、监测和评估。
(7) 规划和预算编制工具和流程之间的整合:日常规划活动及其转化为总体、部门或区域计划,需要与预算流程密切相关,不仅在制定过程中,而且还涉及对话和联合国民议会预算讨论中的权力和权力之间的联系。 近年来,鉴于强势修正案(RP 6 和 RP 7)的权重和报告员修正案(RP 9)的规模,议会在巴西的预算过程中占据了中心地位。
重要的是要审查预算过程,使其能够对规划和管理投入做出反应,包括恢复影响议会选择的能力。 同样,旨在确保公共支出的方向和质量的监测和评估过程必须影响分配过程。 最后,社会参与机制必须是多重的,直接和/或间接达到预算。 因此,必须以综合的方式考虑工具和流程,将其作为同一预算治理流程的一部分,并受更广泛的规划方向的约束。
因此,提倡将中央战略规划机构设在青瓦台旁边。 它必须是共和国总统的一个组成部分,其配置类似于附图1所示。
从这些方面来说,这里提出的内容会激发人们坚定的意愿,希望看到政府在方向性和全球有效性方面攀升到更高的水平。 我们认为时机恰到好处,正是在政府间的过渡时期,变更项目找到了更有利的环境来获得领导人的考虑。
通过这种方式,改变的机会得到了加强,同时促进了系统功能的逐步改进。
让2023来吧!
附件

作为这次重组的对应机构,将组织一个公共管理和国家改革部,吸收创新和公共管理、公共部门的关系和工作条件、技术现代化和数字政府、资产管理以及阐明和支持的属性联邦单位。

*何塞·塞尔索·卡多佐 Jr., 来自 Unicamp 的经济学博士,是 Ipea 的联邦公务员和 Afipea-Sindical 的现任总裁。
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