没有其他选择吗?

图片:Rodolfo Clix
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通过 佩德罗·保罗·查鲁斯·巴斯托斯*

新财政框架的紧缩、政治和意识形态

作为一个承诺就业、公共投资和社会支出增长的政府,并对支出上限中固有的新自由主义提出了强烈批评,最终提出了一个非常严格的财政框架,并且在没有公众抵制的情况下更换了众议院的报告员众议员们,众议员们,在一个更加严格的框架内建议你们的议会基础投票吗? 为了回答这个问题,文章第一部分讨论了财政框架从提案到众议院批准再到参议院修订的经济方面。 第二个问题涉及财政部和中央银行在捍卫财政紧缩方面的意识形态趋同。 第三部分讨论了财政框架处理过程中政治力量的关系以及一些情景。

新的财政框架 (NAF) 更名为可持续财政制度 (RFS),于 24 年 2023 月 21 日获得众议院批准,其变化使政府提交的项目更具限制性。 XNUMX 月 XNUMX 日,参议院批准了该文本,与众议院文本相比没有重大修改。

新框架没有士气低落的《支出上限法》那么糟糕,但再现了其一般含义:保护紧缩政策免受民众投票的影响,并在未来通过私人销售取代公开提供的服务,合法地建立一种国家新自由主义形式,将政府的目标和行动受到狭隘的限制,违背了选民的偏好。 其借口是稳定公共债务总额/国内生产总值(GDP)比率,而不是等待GDP以可持续的高速度增长,而是通过无论经济形势如何都控制公共支出来稳定公共债务总额/GDP比率。

其论点是,遏制基本支出(不包括或限制公共债务利息支出)应有助于产生基本财政盈余,作为稳定公共债务/GDP比率的一种方式,目标是比率的分子而不是分母.. 公共支出满足的需求的牺牲和对经济增长的负面影响应该可以通过公共债务可信度的提高和未来商业信心的提高以及央行降低基本利率来抵消,从而通过以下方式刺激经济:私人消费。

通过刺激需求来稳定 GDP 增长(凯恩斯主义的优先事项)和通过社会支出进一步减少不平等(社会民主主义的优先事项)实际上已被放弃作为财政政策的目标,以稳定公共债务比率的新自由主义优先事项为名。控制公共支出。 最终税收负担的​​增加不会导致公共支出的成比例增加,而是导致基本盈余的成比例增加,优先考虑前面提到的公共债务/GDP比率的稳定。

考虑到至少自 2015 年若阿金·利维 (Joaquim Levy) 失败的实验以来,工人党的意识形态辩论已转向反对紧缩政策,以“财政主义”税收制度替代支出上限的提议似乎是一个谜。劳工党及其总统候选人的任期,包括 2022 年。自那时以来,劳工党系统地批评了财政紧缩的隐性和集中性经济影响。 从学术上来说,这种批评是正确的,因为对抗不平等的斗争历来依赖于公共支出。 此外,多项研究表明,财政紧缩无论如何都会降低GDP增长率,而且越“紧缩”的国家经济增长率越低。[I]的

鉴于财政框架的隐性和收入集中的经济影响,政治经济学问题是合理的。 作为一个当选的政府,承诺增加就业、公共投资和社会支出,并对支出上限中固有的新自由主义提出强烈批评,最终提出了一个非常严格的财政框架,并且在没有公众抵制报告员更换的情况下,建议在更加严格的框架内进行议会基础投票?

1. 拟议的财政框架及其在众议院的恶化

正如我在四月份写的(巴斯托斯, 2023),财政框架的初始版本已经危及经济增长、卢拉政府的社会议程(例如最低工资的实际增长规则)、规定增加卫生和教育公共支出的法律,而不是更不用说气候变化所需的跨领域投资。 毕竟,社会保障、教育和公共卫生支出在联邦预算中占有非常重要的比重,并且往往至少以与税收收入相同的速度增长,如果所有这些支出只能以至少30%,低于收入增长。

在经济放缓时期,该框架也不是反周期的,因为公共支出并不能弥补私人需求的放缓,而是伴随着私人需求的放缓,每当 GDP 从 3,57% 放缓至 0,86% 时,就会产生螺旋式下降。 支出增长的最低下限为每年 0,6%,这一事实不足以防止顺周期性,因为周期性放缓不仅在 GDP 增长低于每年 0,86% 时才开始

所有这些都可能使经济陷入低增长的漩涡,扩大公共预算项目受益者之间的分配冲突,削弱卢拉总统的声望、选举他的社会联盟的团结以及支持他的政治联盟的稳定性。全国代表大会。 随着众议院法律的批准,这一切变得更有可能:

1. 拟议的框架已经隐含地确定了公共支出的增长将低于经济增长,从而减少了国家在 GDP 中的规模,因为主要公共支出的增长最多为税收收入变化的 70%(除非税收负担逐年增加)年),如下图所示:

“假设 GDP 和税收增长在 0,86% 至 3,57% 之间波动,公共支出达到最大授权,并达到主要结果目标的中心,模拟表明,国家在 GDP 中的份额将从 33 年的 2023% 上升到30年增长2030%,25年达到2050%,私营部门相应增长达到GDP的75%。” (巴斯托斯,2023 年,第 8 页)。  

事实上,正如国际货币基金组织工作人员在一份出版物中所承认的那样,减少公共支出在 GDP 中的权重实际上是世界其他地区类似支出规则的一个目标(Cordes 等,2015 年,第 15-6 页)。 尽管这是该提案的一般逻辑,但它可以通过每次政府开始时转发的预算指南法案(PLDO)来改变,从而允许在每次选举时进行调整。 这最终成为商会批准的替代项目(PS)。 基本公共支出(不包括利息支付)的增长限制在原提案中设定为税收收入变化的 70%,直至 2027 年,这一限制已作为 RFS 的永久特征纳入补充法案,将紧缩宪法化,无论每个政府的偏好。

图1:国家的缩减(2023-2050)

资料来源:巴斯托斯 (2023)。

2. 每个政府第一年的 LDO 中都包含了对四年基本盈余目标定义的预测,这导致了联邦政府总债务的不确定性稳定,同时也将紧缩宪法化。 请记住,拟议的财政目标将在 2024 年消除基本赤字,到 0,5 年实现基本盈余占 GDP 的 2025%,到 1,0 年实现 2026%。如果卢拉政府制定的财政目标没有实现,或者即使实现了,也没有实现。降低总债务/GDP比率(由于GDP增长低),新的法律决定是下届政府的财政盈余目标变得更加严格,等等。

3. 与盈余目标相关的财政结果的容忍区间仍为 GDP 的 0,25 个百分点,但由 RFS 永久化,而不是由各民选政府在 LDO 中提议。

4. 如果财政结果低于盈余目标下限,支出增长预测维持比上一年收入增长率低50%的水平,但有新的处罚:第一年,禁止创建导致费用增加的职位、工作或职能,或改变职业结构; 创造或增加援助、强制性开支和税收优惠。 第二年,公共服务因禁止加薪和调整、人员接纳和公开招标而受到威胁。

5. 如果财政结果低于目标下限,将支出增长率降低至收入增长率的 50% 作为隐性机制还不够,《财政责任法》(LRF)的确定该框架取消了:如果收入或其双月增长率的减少与实现年度基本盈余目标不相容,则有义务每两个月削减支出。 显然,这强化了私人需求周期性放缓中公共支出的顺周期性质,对税收产生负面影响。

6. 财政政策再次被定罪:只要公共机构因收入减少而每两个月主动削减支出,不遵守财政目标下限就不会违反LRF或双月报告中的增长率。 换句话说,如果收入放缓或下降,财政部将需要每两个月在“现金口”进行顺周期的支出削减。 因此,实施反周期政策或发出紧缩信号“让英国人看到”并最终在财政结果恶化的情况下谈判授权的范围,例如,在周期性放缓产生负面影响的情况下征税。

7. 除了继续将金融国有企业的出资纳入支出上限计算的费用之外(这是金融市场和央行政治诉求的明显标志),替代法还开始将非金融企业纳入支出上限。国有企业,扩大了财政框架的反发展主义偏见。

8. 面对经济学家(如 Bastos,2023,第 14-5 页)提出的警告,即截至 2023 年 2024 月的税收演变可能决定 2,5 年支出低增长,使经济保持在低增长环境中财政部迟来的立法提案中,授权按照2024年2024%的支出增长上限进行支出。此外,还建议计算修正2023年年度支出上限的通货膨胀率(2,5年的支出金额加上2023%)由于 2022 年 2023 月至 32 月期间(而不是 40 年 2024 月至 70 年 2024 月)的通货膨胀,预计 2024 年支出授权将扩大到 2024 至 2023 亿雷亚尔之间。然而,报告员拒绝并确定2024 年 2024% 的收入变化已经得到考虑,但 2023 年全年核实的收入增长异常高,以至于允许在 2023 年为公共支出开设特别信贷。报告员将通货膨胀计算期恢复到 XNUMX 年 XNUMX 月该法案已在第一份政府提案中流传,但允许在 XNUMX 年初重新计算 XNUMX 年的支出上限,如果截至 XNUMX 年 XNUMX 月的 XNUMX 个月内有效核实的通货膨胀率高于截至 XNUMX 年 XNUMX 月核实的通货膨胀率。

9. 已从支出上限计算中删除的费用已由商会纳入其中,例如从联邦转移来补充支付护理工资底线和联邦区宪法基金(FCDF)的费用,以及支付用于供水和卫生机构的服务。 就维持和发展基础教育和教育专业人员价值基金 (Fundeb) 而言,该基金由州和市政府收入(例如 ICMS)的 20% 组成,联盟有优先义务增加每年增加 2 个百分点,从 17 年 Fundeb 的 2023% 增加到 23 年的 2026%。在商会批准的替代方案中,联邦补充分期付款的增加已包含在受上限限制的费用计算中,但这些补充品的价值将逐年增加至上限。 报告员的技术论点是,对主要财政结果有影响的支出不应被排除在支出上限之外,即使会计操作允许与 Fundeb 的联盟增加支出而不影响总体支出上限(尽管它可能会增加)。限制其他费用,因为它计入必须实现的主要成果)。 政治目标不是制造随着时间的推移可能会增加的例外情况。

简而言之,众议院议长替补推动的变革强调了财政部自行强加的新自由主义规则的一般含义:将紧缩政策宪法化,剥夺民选政府决定公共政策的大部分权力,这是一个过程许多作者都记录了在整个时间和空间中发生的情况(Biebricher,2015、2017、2019;Bruff;Tansel,2019;Cornelissen,2017;Slobodian,2018;Streeck,2014)。

 在参议院于 21 月 2024 日批准的审查中,报告员奥马尔·阿齐兹回应了政府的要求,即从全球授权支出上限的计算中删除欧盟对 Fundeb 和 DF 宪法基金的补充。 需要明确的是,政府的目标不是在 2023 年开放其他项目的支出授权,因为 2024 年支出的 Fundeb 和 FCDF 资源也取自计算 2023 年支出授权的初始基础(2,5 年支出授权)。值最多加 100%)。 目标是防止未来联盟在 Fundeb(取决于州和市收入的变化)和 FCDF(根据联盟当前净收入的 2024% 变化进行修正)支出的增加对 XNUMX 年之后的其他支出造成压力。

此外,应参议员雷南·卡列罗斯的要求,参议院将科学和技术支出从支出上限中取消,据媒体报道,这显然令政府感到惊讶。 这也没有释放 2024 年其他费用的额外费用,因为 2023 年支出的金额也从计算 2024 年授权费用的初始基础中删除。最后,参议员阿齐兹确定了 2023 月至 2022 月期间的通货膨胀计算2023 年(而不是 2024 年 32 月至 40 年 2024 月之间)更正 XNUMX 年支出的名义金额,估计将 XNUMX 年支出授权扩大到 XNUMX 至 XNUMX 亿雷亚尔。

目前尚不清楚众议院将保留哪些修订,因为报告员克劳迪奥·卡哈多副代表表示,这些修订没有坚实的技术基础,他倾向于恢复所有内容。 无论如何,即使财政框架授权支出在 2,5 年接近实际增长 2024% 的上限,财政部自行实施的基本财政盈余规则(将基本赤字归零)也不会这样做。

 问题是,要在 2,5 年支出增长 2024%(与 2023 年和 2022 年相比显着放缓),而又不使基本赤字为零,税收收入必须在 2024 年以惊人的速度增长,无论最终的收入估计如何事实上,在众议院议长批准后,财政部长已经承认,由于基本赤字为零的承诺,2023 年对于公共账户管理来说将是困难的一年,除非收藏量的增长比通货膨胀高出 2024% 或 4% 以上(Tomazelli,5a),或者两天后所述增长 2023% 或 6%(Ventura,7)。 Felipe Salto 的计算表明,收入需要增长 2023%,即 9,7 亿雷亚尔(Tomazelli,120b)。 Simone Tebet 部长谈到了更多:2023 亿雷亚尔(Monteiro,150 年)。

同样在众议院替代议案获得批准后,财政部长确认政府确实考虑在 2023 年提出一项法律,以使健康和教育支出的增长不会达到收入增长的 100%(Ventura) ,2023),但没有承认目标是减少收入增长70%上限的其他支出的严峻压力。

至于 RFS 的隐性影响,我不会详细重复 Bastos (2023) 中已经提出的论点,请感兴趣的读者参考该文本。 只要记住,公共支出扩张的目标远小于新共和国期间验证的目标,除了支出上限期间外,尽管支出总是在每年 2,5% 的限度内增长,而且,在主要公共支出以收入演变的 70% 的速度增长(假设税收负担稳定)的压力下,GDP 秩序不会放缓,私人支出(包括净出口)的增长率应比收入增长高出 64%。公共支出,这是自 1930 年以来长期未曾发生过的事情。  

无论如何,即使2024年的艰难跨越没有发生重大事故,情况也并不乐观,除非政府积累了权力和意愿来修改自我强加的新自由主义规则。 会有所不同吗? 这就是我们接下来要讨论的内容。

2. 财政部和央行捍卫财政紧缩的意识形态力量趋同

什么样的意识形态框架证明了财政框架的合理性? 一如既往,新自由主义牺牲民主承诺和希望的理由是玛格丽特·撒切尔的口号的一个版本:“别无选择”(蒂娜)。 这使紧缩自然化,这是新自由主义霸权的重要意识形态手段,它对公共政策的议程和非议程的控制,对于“资本主义现实主义”(Fisher,2009)和新自由主义典型的“去想象”(Giroux,2014) )。 在回答是否有替代方案之前,有必要问:财政部是否想要替代方案?

显然没有。 实践和言辞中的迹象表明,费尔南多·哈达德部长相信尽管财政紧缩,经济增长仍可以由私人支出主导的论点,因为紧缩将是降低利率和恢复商业对未来信心的一个条件。据称,由于对公共债务可能呈爆炸性增长轨迹的不信任,经济受到了动摇。

2022 年 XNUMX 月,费尔南多·哈达德部长在首次接受关于选举后政府设想的经济模式的采访时,排除了通过财政扩张来刺激经济的选择,将财政紧缩作为降低基本利率以刺激经济增长的条件。生长:

“我们现在还不是财政扩张将有助于经济的时期……如果有刺激的空间,那就是货币刺激。 如果我们知道如何实现转型,就有降低利率的空间。 你必须为货币当局提供安全保障......如果我们重组这种负债,表明可持续性,你可以将两种政策(财政和货币)结合起来,使利率达到可能的水平。 我们越早这样做,我们就能越早获得正确决策的回报……在我看来,如果这一点得到很好的体现,货币政策就有空间带来增长。”[II]

2023年XNUMX月,财政部执行秘书加布里埃尔·加利波洛(Gabriel Galípolo)重复了类似的论点,但有一点不同:扩张主义财政政策的否决权不仅来自央行,还来自私人金融市场。 政府缺乏通过财政适度控制来遏制公共债务轨迹的迹象可能会刺激金融市场预期,从而导致资本外逃、汇率贬值以及由此引发的通胀冲击。 通过发出财政紧缩信号(即公共支出占 GDP 的比例)来遏制这些预期,财政部应为中央银行开放“财政空间”,以在不损害外国雷亚尔价值的情况下降低基本利率。外汇市场。 用加里波罗的话来说:

“……费尔南多·哈达德部长重申的……是没有财政政策和货币政策,只有经济政策……费尔南多·哈达德部长提出的巨大挑战是,我们如何才能发出迹象表明这两项政策正在实施相同的方向......正如部长从一开始就宣布措施所做的那样,以便一方面可以展示公共账户的可持续性,为中央银行创造空间,以确保有可能出现减少费用……”。[III]

值得注意的是,财政部的论点与保守派央行行长罗伯托·坎波斯·内托的论点相同。 货币政策委员会(Copom)会议纪要一致指出,财政政策必须紧缩,以帮助央行降低利率。 由于央行承认经济同时放缓,因此不存在导致公共支出赤字恶化的需求通胀。 因此,假设仍然是,通货膨胀将由公共债务违约的预期以及未来“可能采取的扩张性财政政策”(典型地指公共银行信贷扩张)决定:

“在评估可能导致以更高中性利率为特征的替代方案实现的因素时,强调了可能采取扩张性准财政政策……委员会评估认为,对执行财政方案的承诺表现在财政部已经在财政统计和燃料再负担中确定了减少按需财政刺激的力度,从而降低了短期高通胀的风险。 此外,委员会将继续监督财政框架的设计、处理和实施,该框架将由政府提出并由国会投票。 央行强调,通胀收敛与财政框架的呈现之间不存在机械关系,因为前者仍然取决于通胀预期、公共债务预测和资产价格的反应。 然而,委员会指出,实现坚实可信的财政框架情景可以通过降低通胀预期、经济不确定性和相关风险溢价,通过对预期通道的影响,带来更加良性的通货紧缩过程。国内资产……在通胀情景和通胀预期的上行风险中,我们强调……财政框架的不确定性及其对公共债务轨迹预期的影响”(Copom,2023)。

欧洲委员会没有解释为什么扩张主义财政政策带来的公共债务违约预期——在周期性减速的背景下更是如此——现在会导致通胀上升:碰巧的是,代理人会逃离公共债务。在计算未来几十年公共债务/GDP比率的长期路径时,债券是转向实物资产还是美元? 他们是否会假设财政紧缩仅通过分子(通过基本财政盈余)对债务/GDP 比率的路径产生正向影响,而不影响分母,即 GDP 增长? 如果答案是肯定的,这无疑是支持扩张性财政紧缩的论点的一个例子,或者说是已经被科学驳斥的“信誉仙女”。

 在BC文件中,提出的有关逃离公共债券可能性的“证据”只是金融市场支持紧缩的预期和观点的记录。 据此,财政政策必须采取紧缩性,作为降低基本利率的条件(尽管有利于巴西政府债券的利差大大超过国际市场的风险溢价)。 不列颠哥伦比亚省行长暗示GDP增长并不依赖于财政扩张,这在学术上已经过时了,而且即使财政紧缩可以允许利率下降,也需要辅之以新的制度改革,这些改革可能允许私营部门引领经济前进。[IV]

因此,BC总统的论点捍卫了货币政策和财政政策之间的一种协调形式,首先否决扩张主义财政政策,其次声称财政紧缩可能带来的利率下降应该辅之以制度改革。 .释放私营部门的增长潜力。 这是自玛格丽特·撒切尔 (Margaret Thatcher) 的财政紧缩实验以来,新自由主义关于正确的宏观经济组合的论点,并已通过使“信心仙女”合理化的理性预期模型得到了证明(Quiggin,2011,第 3 章)。

财政部关于货币和财政政策协调组合的理论和意识形态立场与英国央行的新自由主义立场完全相同,在其预期的经济影响方面在学术上也已经过时。 唯一的区别在于实施的速度:哈达德声称央行应依靠财政框架的良好紧缩意图,并预计基本利率将出现更强劲的下降。 不过,哈达德承认财政政策应该支持货币政策,即尊重自治央行行长确定的降低短期利率的财政条件。 从长远来看,哈达德还接受坎波斯的建议,即通过收缩公共支出占GDP的比例,使财政政策服从于稳定公共债务路径的目标。 按照新自由主义的方式,他预计私营部门将通过财政紧缩、降息和制度改革来提振国内生产总值,这些改革鼓励将当今聚集在高流动性政府债券中的私人财富用于商品和服务生产的投资。

可以预见的是,当卢拉政府能够提名新的BC总统时,降息的步伐将会加快,因为该职位的主要候选人加布里埃尔·加利波罗实际上有批评新自由主义的历史。比费尔南多·哈达德还要多。 此外,在财政部,加利波罗跟随哈达德批评罗伯托·坎波斯·内托(Roberto Campos Neto)在理解财政部向BC降低利率的信号方面行动迟缓。 无论如何,三人都同意财政紧缩和利率降低必须辅以有利于市场的制度改革。 财政部设想的改革是什么?

基本上有两个:公私合作伙伴关系(PPP)的新框架和简化消费税并免除制造业农业和服务业税费的税收改革。 两者的讨论超出了本文的范围。 无论如何,除了优先考虑私营部门作为巴西经济的增长轴之外,还有其他选择吗?

3. 财政框架的呈现和处理中政治力量的关系

如果说谴责财政扩张作为刺激需求手段的理论立场在学术上已经过时,那么面对巴西当前各种力量的意识形态关联,这种观点在政治上似乎是最新的,至少在企业媒体中,这种观点奇怪地受到保护,不受外界影响。该国其他地区的新自由主义教条危机,西方,更不用说亚洲发展世界了。 尽管如此,有强烈迹象表明哈达德部长在意识形态上拒绝了比他本人向国会提出的财政框架限制更少的替代方案,我们可以问:短期内除了紧缩之外还有其他政治替代方案吗?

与往常一样,不可能反事实地测试 TINA 的对立面,即替代未来的可行性,因为它们无法在决定坚持紧缩的特定历史条件下观察到。 然而,也不能说联邦政府的立场和行为与或多或少有利于紧缩的政治和意识形态斗争的结果无关。 毕竟,在卢拉第三届政府开始之前不久,当选总统拒绝遵守支出上限和 2023 年预算项目中规定的紧缩政策,并利用其政治资本批准了所谓的过渡 PEC,或者Bolsa Família PEC..

在博尔索纳罗政府的 2023 年预算法案中,预计 1,4 年基本支出将收缩 GDP 的 2023%(以 150 亿雷亚尔计算),这是历史上最小的投资空间,仅为 GDP 的 0,22%,基本赤字为65,9 亿雷亚尔。 卢拉对紧缩政策的攻势涉及动员和影响公众舆论,这表明,与刚刚举行的选举中民主体现的民众偏好相反,受到广泛民众支持的社会计划将造成灾难。 卢拉还强烈辩称,社会支出应被视为一种投资,而不是一种浪费,这在传统媒体的霸权新自由主义政治话语中是典型的。

政治和意识形态攻势产生了效果。 新经济团队最初的提议甚至没有涉及取消支出上限,而只是授权新家庭补助金在支出上限之外支付,但预算中的175亿雷亚尔除外。 参议院听取了卢拉的批评,共同废除了支出上限。 第 126 号宪法修正案(源自过渡 PEC)还授权增加支出 169 亿雷亚尔,同时授权的基本公共赤字增加至 231,5 亿雷亚尔,估计占 GDP 的 2,16%。 此外,高乘数支出——社会和投资——增加了GDP的2%左右,投资达到79亿雷亚尔,占GDP的0,75%左右,虽创历史新低,但远高于之前的水平。 2023 年预算。

卢拉公开表示,他并不关心金融市场的压力及其短期影响——例如长期政府债券利率上升和货币贬值——因为随着投机者利用低价,这些影响将很快逆转随着经济复苏,以更可持续的方式再次购买雷亚尔和政府债券。 相反,它转移了对独立央行行长罗伯托·坎波斯·内托(Roberto Campos Neto)的压力,指责他在没有通胀需求压力的基础上根据食利者利益设定利率,为控制经济体通胀带来不必要的隐性效应我已经放慢了脚步。 卢拉没有这么说,但央行提供的国际利差也降低了汇率贬值的风险,因为它大大超过了巴西风险溢价(以摩根大通新兴市场债券指数EMBI+衡量)。 可以预见的是,与“市场观察家”反对增加公共支出或降低利率的危言耸听相反,过渡性PEC的批准并没有带来任何汇率贬值或通货膨胀飙升。

所有这些都表明,巴西共和国总统拥有确定政治议程的巨大权力,特别是在一位伟大的政治沟通者赢得神圣选举之后。 如果没有对公共预算的含义及其管理形式的争议,卢拉的总统任期将会天生爱上支出上限。

然而,卢拉上任后,将财政领域的政治和意识形态主动权转移到了财政部长费尔南多·哈达德的新自由主义或社会自由主义话语上,只限于攻击独立央行的利率政策。 在那一刻,关于财政政策方向的争论实际上结束了,因为哈达德部长坚持霸权的新自由主义话语,将过度的公共支出归咎于通货膨胀和公共债务违约的风险——有希望的,并提出了严格的经验法则控制公共支出,帮助央行降低利率,确保金融市场对未来有信心,进行富有成效的投资并要求无风险的政府债券,而不是逃离它们和国家。 随着关于公共预算含义的争论被放弃,卢拉的总统任期并不是天生就受到支出上限的约束,而是最终受到新财政框架的约束,更糟糕的是,受到可持续财政制度的约束。

决定将税收领域的政治和意识形态主动权转移给财政部长的新自由主义或社会自由主义话语的原因尚不清楚:卢拉是否被哈达德的话语所说服,认为新的财政框架不会损害经济增长,它是否能够协调右翼在金融市场面前恢复公共债务信誉和左翼在总统竞选中承诺的社会债务的支付,并将所谓的财政和社会责任结合起来?

否则,我们假设卢拉认识到紧缩政策的隐性影响。 他是否认为有必要在有时间计划刺激新的公共和私人投资以加速增长之前,重新获得金融市场的信任,就像 2003 年帕洛西 (Palloci) 和 2015 年特拉布科 (Trabuco) 或利维 (Levy) 的选择一样? 或者只是对力量对比进行了悲观的、也许是现实的政治计算,也就是说,卢拉是否计算过,2022年2023月和2005月成功的攻势在XNUMX年新国民大会就职后不会那么成功——也许新共和国中最保守的国家——尽管其竞选议程的实施存在风险,但有必要屈服于商业压力,支持紧缩公共投资和社会支出? 他是否认为有必要准备一位共和国总统费尔南多·哈达德的继任者,他能够将中右翼和中左翼团结成一个新的长期政治联盟,随着时间的推移,扩大孤立极端分子的广阔战线正确的? 或者,相反,他是否认为短期内除了紧缩政策别无选择,而是试图通过将其转移给哈达德来保护自己免受这种不受欢迎的选择的影响,哈达德是哈达德的替代者,以防赌注在中期失败而最终发展。和XNUMX年一样吗?

首选假设或它们的组合的选择取决于读者。 可以说的是,无论出于什么原因,财政部在126年12月2023日,在与国会进行任何谈判之前,就宣布大幅撤回PEC的过渡提案和宪法第XNUMX号修正案的结果,而且,甚至在当选国会议员就职之前。 换句话说,他在谈判之前就让步了。

12 月 50 日的一揽子计划宣布雄心勃勃地削减 0,5 亿雷亚尔支出(约占 0,10 月份 GDP 的 2023%),以在收入增加的同时,在 2023 年实现基本财政盈余至少占 GDP 的 231,5%。不到一个月前,过渡时期的 PEC 向 2,16 年预算留下了估计为 2023 亿雷亚尔或 GDP 的 2,26% 的主要赤字,2022 年 XNUMX 月提议在此期间进行占 GDP 约 XNUMX% 的财政调整经济放缓。 与此同时,最低工资调整推迟至XNUMX月,甚至几乎消除了自XNUMX年XNUMX月上次调整以来累积通胀的复苏。除了通过减少社会保障支出来促进承诺的财政调整外,这一决定与央行通过降低实际工资来抑制通货膨胀的努力是一致的。

如果财政部长认为降息是力量对比造成的政治牺牲,那么这一点并没有表现出来,而是将其辩护为央行降低利率、吸引私人生产性投资的技术必要性。 还是在2022年XNUMX月,正如我们所看到的,哈达德放松了卢拉总统对央行的压力,声称罗伯托·坎波斯·内托存在财政性质的技术条件,需要降低利率、控制公共支出标志着公共债务的可持续发展轨迹。

01 年 2023 月 2003 日,哈达德为重新征收燃油税辩护,称政府在六个月内不会有一个受欢迎的项目,并强调财政部应宣布一些巴西人不太“理解”的措施让BC减少利息。 他回顾说,卢拉在XNUMX年的第一个任期内也采取了强硬措施,现在的理由如下:

“我作为财政部长,必须采取补偿措施来平衡游戏,并允许甚至依赖央行尽自己的一份力量,开始恢复经济政策的平衡,以实现可持续增长……(的目标)通货膨胀)不会使利率下降,使利率下降的是我们遵循 12 月 2023 日计划”(Garcia,XNUMX)。

同一天,西蒙娜·特贝特部长加入哈达德行列,声称:

“事实上,我们现在的重点是控制成本。 这就是我们想要向共产党和中央银行展示的内容。 即使是逐步降低利率,我们也有财政责任,我们正在做功课”(Holland,2023)。

就像在“作业”中一样,财政政策被提出为支持共同努力,从技术上允许央行降低利率。 哈达德和特贝特可能真的相信罗伯托·坎波斯·内托不仅仅是想规范财政政策,而且他真的相信新自由主义神话,将过度公共支出归咎于通货膨胀和公共债务违约风险。 或者,他们可能不相信坎波斯·内托相信这一点,但他们需要与他谈判,以便他通过公开“信号”降低利率,并以财政紧缩的形式有效地做出牺牲。 无论如何,哈达德和特贝特真正相信什么、坎波斯·内托真正相信什么并不重要,更重要的是来自财政部和规划部的言论和实践。

在经济团队的话语和决策实践中,卢拉于2022年12月开始的财政政策走向之争于2023年XNUMX月XNUMX日结束:罗伯托·坎波斯·内托赢得了这场争执。 中央银行和卢拉政府的经济团队开始以一致的方式将财政政策视为保证公共债务可持续性和通过财政紧缩对抗通货膨胀的手段——新自由主义的优先事项——而不是财政政策。作为通过公共投资扩大国内生产总值和通过社会支出进一步减少不平等的手段——凯恩斯主义和社会民主主义的优先事项。  

一旦关于公共预算及其管理的含义的争论结束,并且新自由主义的叙述作为传统媒体中的霸权话语重复得疲惫不堪,并由哈达德、特贝特和坎波斯·内托获胜,可以预见的是,国民大会将使财政框架更加严格。 当然,前提是预算限制不会损害强制实施的议会修正案,该修正案将资源引导到代表和参议员的地区和市级基础,从而损害联邦投资的优先事项和行政部门普遍的社会支出。 顺便说一句,财政部决定在31月XNUMX日最后期限之前、在调整部长组成、修正案和议员职位分配以确保政府立法项目获得更稳定的多数席位之前,加快财政框架的投票。

面对财政部、计划部、中央银行和企业媒体在政治和意识形态上的趋同,激起金融市场代表的意见,反对新自由主义只能采取遏制损害的策略。 然而,反对新自由主义但忠于卢拉总统的不同和好斗的声音却被公众压制住了,林德伯格·法里亚斯议员也受到了惩戒性的惩罚,他在08月XNUMX日的新法西斯政变中失去了印共的席位。 劳工党领导人在国会的立场克服了劳工党主席(以及与该党有联系的战斗分子和知识分子的很大一部分)的阻力,阻止了抵制新自由主义压路机的修正案的提出。 至此,力量对比变得更加不平衡,因此只有一方 — — 想要束缚甚至破坏第三届卢拉政府的一方 — — 采取行动使新的财政框架更加严格。

4. 最终考虑因素

使关于财政政策的辩论变得空洞以及拒绝对激进分子和一般民众进行有关紧缩风险的教育的风险不仅仅是为新自由主义攻击 1988 年宪法的社会权利留下了空间。当然,我们很快就会参与教育和卫生公共支出最低下限的讨论。 风险在于,新自由主义和紧缩政策带来的不满并没有针对其根源,而是通过社交网络和传统媒体中的积极右翼,针对通常的替罪羊:腐败、无能和固有的“身份主义”。一个膨胀的“全球主义”和“世袭主义”国家。 我们以前看过这部电影。

未来,如果事实证明 RFS 与卢拉的竞选承诺 — — 例如实际提高最低工资的规则 — — 以及卫生和教育支出增加的预测(很可能是这样)不相容,那么政治和意识形态基础 政府会强制改变财政框架吗? 如果他对更换报告员所推动的财政限制的加深感到遗憾,他将如何反对自己的创造者呢? 面对僵局,他是否会接受 RFS 并放弃选举承诺,冒着 2026 年历史性政治和选举失败的风险? 或者卢拉和/或哈达德会找到方法在适当的时候将财政框架转向左翼,利用现在一些不可预测的机会吗? 这种向左的转变是仅仅依靠传统的议会谈判还是需要民众动员?

不可能最终回答此类问题。 面对失去了攻击新自由主义支柱(支出上限固有的紧缩政策)并用凯恩斯主义和社会民主主义支柱取而代之的机会,我们只能抵制保守解决方案来解决因实施RFS而导致的每一个僵局,为了防止关于紧缩的风险和损害的辩论空洞化,希望通过司法和就业和收入的适度增长来消除法西斯威胁,并等待另一个机会来释放巴西人民的经济潜力。

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[I]的 佩罗蒂,R.(2012); Fatás, A. 和 Summers, LH (2018); 布劳尔,C.(2019)。

[II] Estúdio i 访谈,14 年 12 月 2022 日(Haddad,2022)。

[III] CBN 采访,25 年 01 月 2023 日(加利波罗,2023 年)。

[IV] 用 Campos Neto 在 19 年 2023 月 2023 日闭幕 BC 研讨会上的话来说:“我们花了很多时间讨论 Selic 利率是高还是低以及我们必须做什么。 这是我们的工作。 但当我们超越这一点时,我们需要关注这样一个事实:我们必须进行结构性改革,降低中性利率并促进结构性增长”(Pinto,XNUMX)。

*佩德罗·保罗·扎鲁斯·巴斯托斯 他是 Unicamp 经济研究所的教授。.


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