新的 Fundeb:教育的又一次救赎?

图片_ColeraAlegria
Whatsapp
Facebook
Twitter
Instagram
Telegram

通过 尼古拉斯·戴维斯*

要评估此 PEC 和未来 Fundeb 可能的优点或缺点,最好记住当前的 Fundeb 没有实现其维护和发展公共基础教育的目标之一

在对 PEC 发表评论之前,值得记住许多实体和政客为捍卫永久性 Fundeb(基础教育维持和发展基金和教育专业人员增值基金)而说的错误,即当前 Fundeb 的终结会代表教育的混乱,更不用说 Fundeb 代表了很少的用于国家教育的新资金,因为它只包括在国家和市政当局之间分配的大部分税收中的 20%,这些税收已经在宪法上与教育挂钩,基于幼儿教育 (EI) 和初等教育 (EF) 的市级入学人数以及小学 (EF) 和中等教育 (EM) 的州入学人数,以及基础教育水平、模式和教学机构的不同权重。 因此,一些政府获得的其他政府以同样的比例损失,除非他们得到联邦补充,这在国家层面上不是很重要,因为它相当于国家收入的 10%,由 90% 的州税收构成,联邦区 (DF) 和直​​辖市。 诚然,这种互补对于许多市政厅来说非常重要,尤其是在东北部和帕拉州,但在绝大多数市政厅中并不存在。

因此,需要谨慎对待当前 Fundeb 的终结将给教育带来混乱(无论如何,这种情况已经存在了很长时间)的说法,因为如果没有它,政府对 Fundeb 的贡献将归还给他们。 对于获得补充和/或在州一级的 Fundeb 收入分配中获得显着收益的市政厅来说,最终只会有问题。 然而,对于许多市政厅(可能超过 1000 个)和今天因 Fundeb 失败的所有州政府来说,这将是一种解脱。

在评估PEC之前,需要注意的是,它的很多方面只有在受到法律规范后才能准确分析。 因此,我们不会在这里深入讨论它的所有细节。

要评估此 PEC 和未来 Fundeb 可能的优点或缺陷,最好记住当前的 Fundeb 没有实现其维护和发展公共基础教育的目标之一。 根据 Alzira Batalha Alcântara 和 Nicholas Davies 的一项研究,该研究将于 XNUMX 月发表在 精细教育一份致力于教育融资的杂志,美国国家教育研究与研究学院(Inep)的学校普查显示,从2007年(Fundeb元年)到2019年,各州入学人数下降(-6.620.267,或-30,2 , 1.503.390%)和市政(-6,1,或 -1.788.582%)在巴西的基础教育中,但私人入学人数从 24,3 年到 2006 年增长(+2019,或 +2006%)。2007 年在私营部门被视为参考,因为根据 Inep,2.954 年的入学人数报告不足。公立学校的数量也有所减少(-8,9 所,即 -24.136%),以及市立学校的数量(-18,2 所,即 -16,6%)。 与 5.897 年相比,2019 年私立学校的数量增加了 2006%,增加了 13,7 所。其结果是私人参与基础教育的比例从 2006 年的 19,2% 增加到 2019 年的 2008%。值得注意的是入学人数和市立学校的最大减少发生在东北部,因为该地区的各县(除帕拉州外)获得的补充最多。 倾向于在 Fundeb 中看到许多优点的作者声称,它减少了各州之间以及同一州各市之间与教育相关的资源不平等。 尽管这是事实,但根据亚历山大·佩雷斯 (Alexandre Peres) 等人于 2011 年由 INEP 发表的一项研究,他们没有提到在 2015 年至 XNUMX 年期间,北部、东南部、中西部和南部许多自身收入较低的小城市将资源输给了 Fundeb。

PEC的通过过程中值得注意的一个事实是,议会几乎全票通过,主要是因为数百名代表批准了一系列反民意的措施,如社会保障改革、劳动改革等。 鉴于此,值得一问的是,他们(绝大多数右翼和极右翼)是被突然的民众承诺所取代,还是被来自各个实体甚至各州州长的压力逼得走投无路,要求批准 PEC。 同样值得一问的是,议员和所谓的进步或左翼实体和人民是否真诚地相信这个 PEC 是进步的保证,即使没有下面指出的问题。 认为一项政策的宪法化,即将其纳入宪法的永久机构,是对某事的保证是错误的,尤其是因为整个巴西国家及其各种机构不致力于维护利益大多数人。 例如,艺术中规定的最低教育税百分比。 宪法第 212 条从未改变,但实际上,从 1994 年到 2010 年,宪法修正案在过渡宪法规定法 (ADCT) 中插入,将 20% 的税收从最低百分比计算基数中解脱出来,从而减少了它,这不会损害不仅是联邦教育,还有州、DF 和市政当局的教育(至少从 1994 年到 1999 年),因为这种分离导致联邦向这些实体的转移减少。 另一个例子是对艺术的破坏。 60 年 CF 原文的 ADCT 的第 1988 条,除其他外,预见到公共权力扫盲,这仍然是今天教育的主要问题之一,奇怪的是,即使在欧盟编号Fundeb 的 53,2006 年,也不在当前的 PEC 中。 政府和议员们似乎认为文盲都死了,文盲就被打败了! 另一个最近的例子是第 95 号宪法修正案。 特梅尔政府 2016 年第 20 号决议,实际冻结了 XNUMX 年的所有公共支出,包括教育,减少了支付公共债务的支出,然而,却被规避为军队的种姓服务(已经现在有所增加),司法和其他类别(例如联邦警察)对于维护资产阶级秩序至关重要。

另一点值得一提的是,现政府对未来的Fundeb几乎没有补充,因为大部分是在其任期结束后进行的。 此外,鉴于今年国内生产总值(GDP)大幅下滑,很有可能从2021年开始,未来Fundeb的国民收入实质上什至会低于2019年或之前的收入年。

我们在下面总结了 PEC 的一些主要思想。 计划中的 Fundeb 将是一个全州范围的账户,由州、地区和政府征收的大多数税收的 20% 组成(与当前的 Fundeb 相同,但第 87/96 号补充法规定的经济补偿除外)市政府,除了水平、方式、上课时间、教学机构的类型、保证其质量的必要投入,以及诸如学生的社会经济水平、与教育相关的资源可用性指标以及每个联邦实体的税收潜力等考虑因素,所有这将在其监管法律中定义。 问题是这样的法律是否可行,包括如此多的变量,它们今天是否可用,以及谁将成为具有技术能力和社会承诺的对话者来这样做。

此 Fundeb 有三种类型的补充,通过在当前规则中保留部分补充并启用两个新的信标设备,开创了 PEC 定义的混合系统。 将对资金进行 10% 的补充,在州 Fundeb 收入中,根据 EI 和 EF 的市级入学人数以及 EF 和 EM 的州入学人数以及各种标准赋予它们的权重上年段提到的,没有达到全国最低值,待定。 第二笔补助将从 2 年的 2021% 开始,到 10,5 年仅为 2026%(其中一半用于幼儿教育),将专门用于州、区和市政府,其总收入与维护和维护挂钩。教育发展(MDE)未达到国家最低值,待定。 此类总收入将由构成 Fundeb 的 20% 税收、与 MDE 相关但不属于 Fundeb 的资源、州和市教育工资配额以及第一个联盟补充(10% ). 这是一个积极的方面,因为它考虑了总收入并减轻了州和市之间总收入的不平等。 一个有问题的方面是将这一补充的一半保留给幼儿教育(ECE),好像青年和成人教育以及扫盲不如 ECE 重要。 第三笔补充资金,即 2,5%,将由法律规定,将提供给改善管理并提供出勤率和学习改善指标的政府,同时减少不平等现象。 它只会在 2023 年开始,在 2026 年结束。因此,到 23 年,总互补量只会达到 2026%。

PEC 有很多问题。 一个是与当前的 Fundeb EC(第 53 号)相比倒退了一步,它在一些条款中引入了新自由主义元素,这可能是在商业运动 Todos pela Educação 的影响下,其有效成员中有,现任联邦代表 Tábata Amaral,他与联邦代表 Felipe Rigoni (PSB) 一起,显然负责将新自由主义机制引入 PEC,有时伴随着带有社会表象的表达(学生的社会经济水平,减少不平等现象)。 这可以从单独的艺术段落的拟议修改中看出。 CF 的第 158 条,通过州法律,考虑到学生的社会经济水平,将 ICMS 的一部分转移到市政厅的分配,以实现学习成果改善和公平增加的指标,作为如果一般的学习和教育只有通过当前的基础教育发展指数 (IDEB) 等工具进行量化才有意义。 这个提议是新自由主义的,因为它将教育减少到认知内容的量化领域,并且倾向于让只有学校和教育专业人员对学生的表现负责。

有问题的是,这不是针对各州提出的,而只是针对市政当局提出的,就好像各州不存在学习和公平问题一样,这再次表明了联邦协定的脆弱性。 另一个弱点是该法规将取决于州法律,将在 2 年内获得批准。

这种新自由主义趋势也可以在要求(第 212A 条第 V 项的 c)中看到,即公共网络要获得 2,5% 补充中的 23%,他们需要改进管理并呈现绩效指标的演变。改善学习,减少不平等,所有这些都是法律所预见的。 虽然这项法律未获批准,但联邦政府没有义务缴纳这 2,5% 的费用。 本段强化了教育的管理观点,将教育问题简化为管理问题,就好像这仅仅是一项技术活动。

未来 Fundeb 的法律(第 X 项,第 212A 条第 e 项)预见到同样的趋势,除其他因素外,它将考虑到教育指标(IDEB?)的改进和服务的扩展。

根据艺术,公共资源的私有化是 PEC 的另一个问题方面,它规定将 10,5% 的补充的部分(没有定义限制,一个方便的漏洞)分配给慈善、社区和宗教机构。 CF的213,如果公网没有空位。 与 EC No. 相比,这种私有化是一种倒退。 53,它没有规定这一点,尽管 11.494 年监管 Fundeb 的第 2007 号法律允许一些私有化,这是国民议会在处理临时措施(第 339 号)时引入的许可,该措施最初监管 Fundeb 但没有规定这种私有化。 现在,私有主义者甚至不等监管法出台,就已经在 PEC 本身引入了这种许可!

PEC 的另一个弱点是通过补充法为成本学生质量准备,政府可以无限期推迟,就像他们一直做的那样。 例如,国家教育计划(13.005 年第 2014 号法律)中规定了这方面的法律,但尚未获得批准。 1988 年联邦宪法、LDB(第 74 条)、第14(创建 Fundef),从 1996 年开始,宪法修正案第53. 因此,成本-学生-质量的宪法化并不能保证它会实际实施。

另一个有问题的方面 (§ 7) 是禁止使用艺术中规定的最低税率 (25%)。 CF 的 212 以及用于支付退休金和养老金的教育津贴,因为此公式不包括此最低百分比与某些州宪法(例如圣保罗和南里奥格兰德州)和市政规定的更高百分比之间的差异有机法,以及补充,这对未来 Fundeb 的许多城市来说都非常重要。 换句话说,根据这个公式,市长和州长将能够以高于 CF 中预见的 25% 的补充和百分比支付退休人员和养老金领取者。 值得记住的是,政府已经使用并且可能仍在使用当前的 Fundeb 资源来支付退休人员和养老金领取者,南里奥格兰德州政府就是这种情况。 谁保证他们不会继续违反宪法和法律?

PEC(第 XI 项)的一个明显进步的方面是分配至少 70% 的 Fundeb 来支付基础教育专业人员。 然而,更仔细的分析显示了这一点的脆弱性。 首先,70% 不对与 MDE 相关的总收入征收,而仅对 Fundeb 收入征收,如果低于各州和市政当局对 Fundeb 的贡献,则不允许提高工资,因为 70% 将以低于捐款的收入来计算,正如当前 Fundeb 中所有州政府和许多市政厅所发生的那样。 其次,70% 不适用于计划补充的 23%(2026 年!),而仅适用于 19%(2026 年)。 为资本支出预留的 2,5%(共 23%)的补充(第 v 项 c 项)或 15% 的补充(第 v 项 b 项)中的 10,5%不包括在计算基数中。 因此,70% 将对 Fundeb 收入和 19% (23% – 2,5% – 1,5%) 的补充征收,这是针对获得 23% 补充的政府。 对于那些没有收到它的人,70% 将仅对 Fundeb 收入征收,因此不基于与 MDE 相关的所有其他资源。

PEC 包含两个积极点。 一个是预测,如果税收消失或被替代,百分比将被重新定义,以维持以前应用的价值。 然而,这并没有解决巴西的一个长期问题,即政府免税(目前仅在联邦一级就相当于数千亿雷亚尔),实际上,如果不取消或取代税收,最终会减少收入。与 MDE 和基金相关联。 另一个积极点是确定教育工资的联邦配额不能用于补充,这已经存在于当前的 Fundeb 中。

总而言之,我们可以说 PEC 提出了以下主要的积极观点,以及已经提到的其他观点:(1) 10% 的补充(相对于当前的 Fundeb 来说这不是新的)增加了与教育相关的资源州和市政府,基于构成 Fundeb 的 20% 的税收,未达到国家最低值,减少了国家层面的资源不平等; (2) 根据与教育相关的总收入,而不仅仅是 Fundeb 税的 10,5%,额外补充 20%,也有助于减少这种不平等,但这种不平等将继续存在。 在脆弱点中,我们可以指出以下几点:(1) 10% 的补充很小,实际上意味着 Fundeb 由各州、DF 和市政当局提供资金(90%),也就是说,这不是 Fundeb 的优点联邦政府; (2) 10,5% 的额外补充也很小,因为州、DF 和市政当局的收入在全国范围内是可观的,更不用说一半与幼儿教育有关; (3) PEC 包含新自由主义特征,尽管伴随着社会伪装(学生的社会经济水平,减少不平等),通过调节部分转移以改善管理和学习结果,并通过允许部分 10,5 私有化% 的补助金用于非营利教派、慈善和社区机构; (4) 70% 的 Fundeb 预留给教育专业人士是虚幻的,因为它没有考虑到与教育相关的资源总量,也没有考虑到许多政府将继续损失 20% 的税收分配州一级的其他政府,因此,70% 的税收将减少而不是增加,特别是当补充不超过这一损失时。

最后,无论国会批准的 PEC 和监管它的法律有多好,一个关键问题是确保政府遵守符合大多数人利益的法律(巴西的一个长期结构性问题)监督机构(会计法庭)正确履行其职能,这也不常见。 因此,社会对教育预算的控制非常重要,尽管在 PEC 中有所规定,但在 Fundef(1998 年至 2006 年生效)和当前的 Fundeb(2007 年至 2020 年生效)中非常薄弱,并且无法保证它将在未来的 Fundeb 中变得不那么脆弱。

*尼古拉斯·戴维斯 是 RJ Niterói Fluminense Federal University 教育学院的退休教授