通过 让·马克·冯·德维德*
强烈建议建立一个国家结构,以综合方式处理各个方面的粮食问题。VEL
引言——各部分的总和并不一定构成一个整体
各种肤色的政府都习惯于通过巧妙地将正在进行的公共行动汇集在一起,在新的“帽子”和大量的宣传下,将分散在多个部委中的行动来制定大型计划。
通过阅读 2023 年 50 月卢拉总统的四页(小字)法令,我可以推断出制定国家粮食供应政策并规定国家粮食供应计划和巴西无饥饿计划 (PBSF) 的 XNUMX 页,我们面临着这种方法的重复。
22个部委、总统府总秘书处和民政院参与了巴西无饥饿计划的制定,127名管理人员和技术人员参加了40次会议,其中包括数十名来自民间社会的对话者。巴西无饥饿计划分为三个轴,每个轴都提出了若干挑战和需要多个政府实体推动(资助)的活动。在每个轴和挑战中,我们都找到了旨在证明行动建议合理性的分析要素。
我不会详细分析巴西无饥饿计划的提案,这会很累人,而且可能无害,但我想指出该计划的一些关键缺陷。
PBSF 强调巴西粮食危机的原因是什么?
巴西无饥饿计划没有对当前国家农产品危机的原因进行深入分析。参与该规划的数百名技术人员以及政府和民间社会官员在政治和对问题的理解上存在巨大差异,这一事实可能是深入诊断工作的抑制因素。
我们可以用一句话概括分析:《巴西无饥饿计划》认为,卢拉和迪尔玛·罗塞夫政府正在通过实际提高最低工资和家庭补助政策来解决巴西的饥饿问题。 “证据”是粮农组织将巴西从饥饿地图上删除的事实。当前的危机是由米歇尔·特梅尔和雅伊尔·博尔索纳罗政府造成的,他们留下了 33 万饥饿人口(严重粮食不安全)和 90 万人处于中度粮食不安全状况的遗产(PENSAN Network)。
巴西无饥饿计划没有评估援助实际价值的变化,无论是由于计划的修正还是由于粮食通胀造成的损失。
Bolsa Família 创建时的平均价值为 73 雷亚尔,200,00 年的修正值达到近 2018 雷亚尔,但如果遵循总体通胀,则必须多支付 50,00 雷亚尔。如果考虑到食品通胀,这一损失将约为 100,00 雷亚尔。博尔索纳罗政府冻结了 Bolsa Família 的付款,直到 2021 年 400,00 月创建名为 Auxílio Brasil 的“其”计划。Auxílio Brasil 最初为每个家庭支付 600,00 雷亚尔,在 600,00 月选举前夕扩大到 XNUMX 雷亚尔。疫情爆发之初,国民议会设立了紧急援助计划,每月向每个家庭发放 XNUMX 雷亚尔。
以计划缴款与最低工资之间的关系作为参数,Bolsa Família 平均支付 42%,Auxílio Brasil 最高支付 4 个月,支付 50%。 2004 年,Bolsa Família 启动之初,援助用于支付基本食品篮子的费用,但随着时间的推移和食品通胀,它失去了购买力。国家粮食供应计划中没有讨论这些问题,也没有重新评估保证受益家庭适当饮食所需的数量。
更准确的诊断将表明这一群体中不同群体的粮食不安全状况的原因,即127亿人处于严重或中度粮食不安全状态。例如,我们发现大量家庭农业家庭(21,8%或850万)处于严重的粮食不安全状况,思考未来是非常重要的。致力于粮食生产的人们却挨饿,这似乎很矛盾,但凡事都有一个需要指出的解释。
Ø新闻报 全球20 年 4 月 2024 日,发布了 IBGE 研究结果和 Getulio Vargas 基金会关于收入分配变化的结论,指出与 11,6 年相比,赤贫人数减少了约 2021 万。但任何读过这篇文章的人都倾向于得出这样的结论:这表明饥饿人数大幅减少,这是该报告引起的混乱的结果,该报告介绍了 PENSSAN 网络 2021 年调查中发现的数字:33 万。
从一开始,网络的研究数据与 IBGE 数据之间就没有趋同。对于后者,2021 年(网络调查日期)极端贫困人口为 28,7 万人。这是因为两项研究的主题不同,而文章混淆了这一点。一项研究粮食不安全指标,另一项研究收入水平。尽管赤贫人口肯定属于饥饿人口,但许多不属于前者的人也可能属于后者。收入的改善、援助的效果(巴西和家庭补助金)以及本届政府的就业复苏和最低工资的提高并不能保证粮食状况的改善。
2023年初,由于疫情、失业和贾尔·博尔索纳罗政府工作不稳定,超过一半的巴西家庭负债极高,部分援助资源因逾期付款而被消耗。网络,以便我们能够更准确地了解巴西无饥饿计划的各个目标受众的规模,即饥饿者、营养不足者和营养不良者。
PBSF 定义了哪些目标?
尽管未能诊断因果关系,《巴西无饥饿计划》的序言以有时矛盾或不连贯的方式呈现了严重和中度粮食不安全状况的图景。该摘要足够详细,因此《巴西无饥饿计划》可以定义一系列要实现的优先事项和目标,但该文件没有显示这些内容,除非以通用方式:
(i) 将巴西从粮农组织饥饿地图中删除(此处隐含目标是将热量摄入量提高到基本最低限度,针对 33 万饥饿人口)。 (ii) 减少粮食和营养不安全,特别是严重的粮食不安全。 (多少?)。 (三)连年降低人口贫困率。 (期望的总减少量是多少?)
第一个目标,有必要明确什么是粮农组织饥饿地图。该地图仅包括每日热量摄入量低于营养师指示的最低热量摄入量(平均 2100 卡路里)的人群。然而,很明显,许多摄入这种至关重要的最低限度的人可能缺乏其他方面,特别是蛋白质。换句话说,摄入高于最低限度的卡路里并不意味着已经克服了严重的粮食不安全问题。
也许这就是为什么设定第二个目标的原因,旨在实现更充足的饮食,并且通过新的、更平衡的基本食物篮的定义强化了这一目标。我对这种划分为两个不同目标的做法感到担忧,因为巴西有一种强烈的趋势,即采用低蛋白质、矿物质和维生素的高热量饮食。有一部分公众存在蛋白质和微量营养素不足的问题,但同时还存在由于摄入过多热量而导致肥胖或体重过重的问题,这一点尚未得到精确量化。将增加饥饿者的热量摄入作为主要目标只会加剧最贫困者的严重营养状况。
根据所提供的数据,有可能而且非常有必要确认以下优先事项:
(a) 首先解决严重的粮食不安全问题,不仅要注重热量摄入,还要从营养角度实现更均衡的饮食。
我们不确定其中有多少人处于最不利的境地。根据巴西粮食和营养主权与安全研究网络 (PENSAN) 2022 年的调查,有 33 万人处于饥饿状态。粮农组织 2023 年报告使用不同的标准,指出有 21,1 万人处于严重粮食不安全状态 (IASevere)。 PBSF 序言中提到的这些差异很大的数字,其中饥饿人口数量相差约 30%,因此迫切需要进行分析,以便采用一致的评估来指导该计划的目标。
(b) 优先考虑农村饥饿人口,即 6 万人,占优先目标受众总数的 18,2%(PENSAN)或 3,8 万人,亦占 18%(粮农组织)。 (c) 优先考虑北部和东北地区的饥饿人口,特别是农村地区,分别有 4,8 和 12,1 万人,即 14,5% 和 36,7%(PENSAN 网络),即 3,045 万人和 7,7 万(粮农组织)(交叉核对来自前一项)。
(d) 优先考虑特别弱势群体,如土著人民、逃亡奴、露营者和土地改革定居者、城市无家可归者,力求对这些不同的人口及其所在位置进行统计,以便能够具体规划活动及其费用。 (e) 优先考虑补助家庭受益人,特别是农村和城市地区以妇女为户主且有许多儿童的家庭。同上。
我们可以将许多目标列为第二级优先事项,这些目标针对其他大地区(东南部、南部和中西部)不同类别的饥饿人口,请记住,在这些情况下,城市人口的比例要大得多,以绝对数字和百分比表示。第三个优先级是处于中等粮食安全状况的人口,这需要更详细的研究才能正确识别和量化。
一个任务最低收入离子。
分析《巴西无饥饿计划》中定义的第一个轴心“获得收入、减少贫困和提升公民身份”,我们发现自 Bolsa Família 制度建立以来,这些要素已经得到了很好的定位。失业率和低收入是民选政府期间下降的指标,在迪尔玛总统的第二届政府中开始出现逆转,并在随后的两届政府中恶化。
必须记住的是,自 FHC 政府以来就业和收入的改善以及民选政府期间扩大的就业和收入改善并没有对改善最贫困人口的饮食产生显着影响,尽管它确实改善了热量摄入。这是由两个重要因素解释的:首先,家庭支出不仅仅取决于购买食物的需求。租金、交通、健康、教育、能源、服装和通讯等基本支出与食品支出竞争。
尽管最贫困人口的收入有所提高,但这些其他支出迫使家庭在食品上花费尽可能少的开支,这意味着采用从营养角度来看较差的更便宜的饮食。事实上,从最严格的意义上来说,Bolsa Família 成为了一项最低收入计划,而不是一项食品计划。作为一项最低收入计划,它向家庭收入分配补充金额,但不足以满足家庭的所有基本需求,从而导致食品质量下降。
将财政资源的分配重点放在解决粮食和营养不安全问题上意味着大大提高这一贡献的价值,即便如此,如果供应数量、质量和价格实惠的充足粮食,也不会成功。没有增加。
一个任务食品供应的
通过这些观察,我们到达了巴西无饥饿计划的关键点,第二个轴:“粮食和营养安全——从生产到消费的健康饮食”。
首先,有必要了解定义基本篮子价格的市场动态,即 1937 年 Getulio Vargas 政府定义的篮子价格或 2024 年卢拉政府领导下定义的新篮子价格。
建立新篮子的法令没有遵循巴尔加斯的法令来量化每种产品的理想消费量,这使得无法计算他所指出的健康饮食的成本,以及必要的食品供应增加以满足扩大的需求。
卢拉政府提议对篮子中的某些商品实行免税,而其他商品则减税 40%。即使没有对理想食物和营养消耗的定量指标,很明显新篮子的成本将高于当前篮子。在上一篇文章中,我使用了 UERJ 社会医学研究所的一项研究,该研究进一步从每种产品的质量和数量方面定义了“正确”的饮食,达到(价格因食品通胀而更新)接近的值一个有两个成人和两个孩子的家庭每月 1400,00 雷亚尔。
由于新的篮子不会改变最低工资的计算基础,因此家庭购买食品的能力将会出现缺陷。事实上,即使使用成本较低的传统篮子,这种赤字也已经存在。要购买1937年法令中规定的篮子,家庭必须支付最低工资的57%,考虑到其他必要的开支,这是不可行的。根据 UERJ 的计算,理想的基本食品篮子的成本将消耗整个当前的最低工资。
迪尔玛政府已经对基本食品篮子中的产品减税,并将其应用于传统食品篮子。对家庭食品消费的影响并不显着,主要是食品价格涨幅超过免税额。
所有这些都表明,如果最贫困人口的收入值不能覆盖食品和其他费用,那么即使量化,也不足以表明理想的粮食篮子。人们可能会认为,政府技术人员的情况似乎也是如此,家庭补助金的资源将弥补收入与食品成本之间的差异。 2004 年至 2016 年间大众政府的 Bolsa Família 模式并非如此,国会在 2020 年制定的同等计划中也没有出现这种情况,该计划将分配金额增加了 300%。
一些分析师根据基本产品价格的动态来解释这一过程,基本产品的价格几乎总是高于经济中的平均通胀率,而且往往是平均通胀率的两倍。这让我们扪心自问,为什么会发生这种情况。
有两个因素推动食品价格持续上涨。一方面,豆类、大米、小麦、玉米等基本食品的生产出现了资本化的过程。农业企业(以及家庭农业的“农业企业”)采用的模式意味着由于使用化肥、改良种子、农药和机械(劳动力成本较低)而导致成本较高。从理论上讲,由于农作物产量的预期增加,这种现代化将导致产品单价下降。
事实证明,在收入最初大幅增长之后,他们陷入停滞,需要更多的投入来维持生计。无论是在这里还是世界其他地方,这些投入的成本都在持续增长,这主要是由于获取能源、化肥和农药原材料变得更加困难。气候不稳定,以及日益频繁和严重的干旱和洪水,也导致这些粮食作物(当然还有所有其他作物)的产量下降。
但巴西基本食品供应减少的最重要影响还在于另一个原因:系统耕种面积的减少。这一因素的根源在于食品和出口商品之间的竞争。大豆、玉米、糖和肉类等国际市场对农业企业生产商比国内食品市场更具吸引力,特别是购买力较低的大众消费的食品市场。
另一方面,直到 1985 年才将大部分基本食品投放市场的资本较多的家庭生产者将这一重点放在一边,开始像农业企业生产者一样致力于商品种植和牲畜饲养。如今,家庭农业对粮食生产的贡献按价值计算约为 25%,其余部分掌握在农业综合企业手中。
这一变化可以归因于FHC、卢拉和迪尔玛政府采取的促进家庭农业发展政策的影响。便利的信贷和技术援助导致近500万农民(占总数的12,5%)采用了所谓的现代生产模式,大量使用投入品和机器。许多人(仍近似计算,接近 125 万人)破产并放弃了该领域,但最有效率的人(或生产条件最优越的人)发现生产商品比生产供消费者消费的食品更安全、更有利可图大众和许多人改变了他们的焦点。
以及为什么会 商品 它们比大米、豆类、玉米、小麦和木薯更有吸引力吗?显然,食品市场是由消费者家庭收入的购买力决定的,而这种收入始终低于最贫困家庭甚至最贫困家庭的食品或其他需求。
在投入成本和气候影响的压力下,基本食品价格上涨,导致最贫困人口甚至最贫困人口的饮食不断发生变化。豆类米饭被鸡蛋米饭取代,然后是意大利面(小麦)配香肠,然后是饼干、面包或面条(小麦)配香肠。
当然,这些都是象征性的元素,没有人只吃这些产品,但问题的关键在于,在粮价和低收入的压力下,家庭已经适应了消费低价产品:超加工产品,尽管其营养品质较低。最贫困人口(BF计划中的60万)和最贫困人口(67万)正在采取归根结底是“填饱肚子”的饮食,导致营养不良、营养不良和肥胖的流行,困扰着我们,导致糖尿病、心血管疾病和癌症等疾病呈指数增长。
另一方面,上述基本食品消费的减少抑制了生产的扩大,形成了恶性循环。例如,豆类和大米的产量几十年来一直停滞不前,而人均消费量却不断下降。
增加巴西的粮食供应面临着巨大的挑战。巴西无饥饿计划提出了这一需求,但并未试图对其进行量化。在没有生产目标的情况下,该提案重复了过去的激励政策,特别是信贷扩张,但没有达到预期效果。
为了满足正确营养的人口的需求,粮食产量需要增加多少?
作为演示练习,我们将分析由里约热内卢州立大学社会医学研究所研究的这种理想饮食的基本产品之一。我在另一篇文章中计算过,豆类(黑豆、彩豆或黑眼豆)的产量缺口将达到10万吨,而全国产量很早就停滞在3万吨,与市场需求保持平衡。换句话说,为了满足全国消费者理想的(增加的)需求,产量至少必须增加四倍。哪些类型的生产商可以在增加供应方面做出如此巨大的反应?
农业综合企业豆类产量(CONAB,21/22)达到2.340.000吨,传统家庭农民和资本化农民的豆类产量分别达到659.000吨、78%和22%。前者将 89% 的产品投放市场,后者则将 55% 的产品投放市场,差异可以通过自我消费来解释。全国市场豆类供应量为2,445万吨,其中14,8%来自家庭生产,85,2%来自雇主农业。
这表明政府将豆类产量翻两番的努力应集中在农业企业生产者类别,即约 309 万名农民。然而,只有 6 名拥有 20 至 500 多公顷土地的农民,却占了目前产量的 60% 左右。大约20万名拥有5至100公顷土地的资本化家庭农民将成为次要目标。如果我们仅将扩大豆类供应以满足所有巴西人正确饮食的需求作为标准,那么大约 1,2 万拥有 XNUMX 至 XNUMX 公顷土地的传统家庭农民将成为第三目标。
通过三种方式可以将咖啡豆产量提高两倍以上:
(a) 提高豆类作物的产量。传统的豆类生产者(家庭和非资本化)的产量为每公顷 650 至 850 公斤。现代化生产者、大中型农业企业平均产量达到1200公斤/公顷。然而,戈亚斯州和圣保罗的生产者的平均单产分别为 2600 公斤/公顷和 2380 公斤/公顷。所有生产者的全国平均产量为 1090 公斤/公顷(2022 年 IBGE 普查)。
巴西传统系统中豆类生产的最大产量是由圣卡塔琳娜州农业研究公司(EPAGRI)使用高产品种和整套化学投入获得的,达到了 4000 公斤/公顷。如果所有豆农都采用这一方案,传统家庭成员的收入将增加530%,现代化农业企业成员的收入将增加330%左右。
农业生态豆类生产的经验表明,在复杂的多样化系统(包括同一耕地的其他产品)中,产量高达 3200 公斤/公顷,这使得收获机械化不可行,并将这种生产限制在小规模,更适合家庭农业。
概括 EPAGRI 研究(或农业生态学研究)显示的产量并不容易。
首先,因为这种更先进的系统,按照农业综合企业的逻辑,是为在圣卡塔琳娜州的条件下生产黑豆或有色豆而制定的,因此有必要开发适合该国其他地区的品种,特别是适合东北地区生产黑眼豌豆。
其次,考虑到该地区的环境条件,将主要位于东北地区的大约1,2万传统家庭生产者转变为资本化系统将是一项艰巨且高风险的任务。我们还应记住,这些农民都是收入非常低的农民,无法获得信贷和技术援助,而且进入市场的程度也很低。然而,根据民间社会已经推广的先进经验,将其小规模转变为生态农业是可行的。正如已经提到的,最后一个选择可以产生重要的社会影响,使数百万农村家庭摆脱粮食不安全甚至家庭补助金的困境,但不会对全国市场上的豆类供应产生重大影响。
(b) 增加现有生产者的耕地面积。对于传统农业,特别是东北地区,可用面积太有限,无法考虑这一假设,因为其中超过一百万人的面积小于一公顷。 agronegocinho的家庭农民平均有30%的总面积用于种植作物,但他们可能不得不放弃其他作物并专注于豆类生产,这将使他们更容易受到气候事件、虫害袭击和市场波动的影响。
扩大耕种面积的最佳可能性在于大中型农业企业生产者,他们拥有扩大耕种的面积并掌握必要的(传统)农艺实践。如果没有价格保证、便利的信贷和有保障的市场,这是不可能的。
(c) 吸引新的豆类生产商。这首先取决于为该产品创造竞争条件。鉴于出口生产链(例如大豆)的整合和具有吸引力的价格,这并不容易。此外,农民在放弃大豆(例如豆类等更脆弱的作物)时必须承担的风险仍然是一个抑制因素。更重要的是,政府必须保证信贷、价格和市场,使豆类生产与商品作物相比具有竞争力。
上述以豆类为中心的练习必须针对新基本篮子中的所有产品进行,首先是那些已经包含在前一个篮子中的产品,例如大米、玉米、木薯和小麦。在所有这些项目中,每年的产量都必须大幅增加。尤其是,根据旨在采取正确饮食的计划所推动的需求来增加蔬菜产量,这将是一项挑战。
营养教育
这个等式中还有另一个因素需要考虑。最贫困人口的饮食习惯长期以来受到低收入和高价格的影响,即使有必要的收入和食物供应,也需要在食物教育方面付出巨大努力才能从营养角度采取正确的饮食。是有保证的食物。
政府可以保证提供正确饮食的学校膳食,只要大幅增加该计划的预算资源,但它不能保证家庭补助金的捐款,即使增加,也能被家庭用来采取正确的饮食。最贫穷的人还有其他限制,例如准备饭菜的能源成本(气瓶的价格)或为此目的所需的时间。
必须制定广泛的营养教育计划,以确保收入的增加和充足食品的供应导致目前饮食习惯的改变。
生态农业在政治中的作用是什么淘汰策略从营养的角度来看,饥饿并采取正确的饮食?
我已经在其他文章中指出了农业生态学应对当前农业食品系统的一些局限性的潜力。然而,向生态农业的不可避免和必要的过渡不可能在短时间内发生。
巴西无饥饿计划应尽可能采取激励措施,促进农业生态转型,但设定在当前条件下切实可行的目标。我认为,这在针对传统农民的计划中更为可行。从农艺知识和技术援助的角度来看,可以促进传统微型生产者的多样化农业生态生产,通过正确的饮食保证自给自足。
农业发展部启动了一项名为“生产性后院”的计划,旨在促进农业生态生产。民间社会推广的此类经验有很多,并取得了广泛成功,可以作为规模再生产的典范。但该计划的规模偏小,无论是为每个家庭确定的金额(10 万雷亚尔)还是覆盖的家庭数量(100 万雷亚尔)。
提议将已经习惯了农化和机动化模式的豆类、小麦、大米、玉米或其他食品的资本化生产者在短时间内集体转向生态农业系统是不可行的。这种农业生态转变无法足够快地实现必要且紧迫的粮食生产扩张,因为它需要几年时间才能完成。但有可能促使采用一些技术来实现这一必要的长期变革。
Embrapa、州立大学或农业大学等研究公司开发的著名实践可以通过技术援助进行传播,并以更容易的学分为条件。例如,采用综合病虫害管理(IPM)就属于这种情况,它必须与减少农药补贴和消除目前广泛使用的最危险产品的政策相结合。例如,粮农组织在菲律宾推广采用综合病虫害管理,使农药的使用量减少了 70%。所有这一切都与信贷、保险和技术援助政策有关。
如何面对化肥价格的不断上涨?
巴西当前需求的近 80% 依赖化肥进口。随着大规模的粮食增产计划,这种需求将变得更加激烈,价格将会上涨。油价上涨(仅年初就上涨15%)也会给施肥成本带来压力。从短期来看,但从中长期来看,我们的化肥生产赤字将是巨大的。有必要采取一些方法来替代这种投入,因为我们没有足够的磷和钾储备来满足需求的一小部分。
政府应制定一项国家有机废物和污水污泥堆肥计划,以解决全国化肥生产短缺的问题。 Finep长期以来推动的研究已经具备了所有的技术要素和经济农艺评价。然而,如果这样的计划得到实施并任由市场摆布,大豆农业企业很可能会争夺这种投入的拨款,粮食生产可能会再次被边缘化。
灌溉问题o.
另一项大规模实施的基本计划是为能够收集和储存雨水以促进灌溉的水利基础设施提供融资。该计划在前几届民选政府中已经存在,但规模较小,尚未恢复。
东北地区民间社会推广了此类生产性供水基础设施的经验,但考虑到全国降雨量日益不规律,开始将其应用于其他地区也很重要。之前的计划名为“一地两水”,支付建设家庭使用的蓄水池和灌溉用水基础设施的费用。
用于此目的的供水基础设施有多种模型,但最常见的是 Embrapa Petrolina 开发的,称为人行道蓄水池。它可以灌溉半到两公顷的农作物。这对于上面提到的后院项目来说已经足够了,但对于更大的地块,将需要其他更昂贵的模型。为了给出估计的成本规模,为东北生产商提供不到两公顷的土地(约一百万)和木板路蓄水池(约两万雷亚尔)将花费该计划 20 亿美元。支持多样化生态农业生产还有其他成本需要计算。
总之,有必要为该计划提供具体性并确定可行的目标,详细说明具体政策并确保其连贯一致。和, ”最后但并非最不重要”,对于政府来说,与不同类型的生产者进行谈判,让他们参与推广新的营养正确的农业食品系统这一艰巨的任务,是极其重要的。
强烈建议建立一个国家结构,以综合的方式处理各个方面的粮食问题,克服这些在纸上汇总各部委数十个部门的公式,而这些部门实际上没有整合其努力的可能性。这样的结构过去已经存在,并且可以复活,这就是这个问题的重要性。这就是国家食品和营养研究所,由军方于1972年创建,并于1997年解散。与独裁时代不同,这个机构应该拥有充分的权力来动员国家应对饥饿和营养不良的普遍问题。
*让·马克·冯德魏德 是 UNE 的前任主席 (1969-71)。 非政府组织家庭农业和生态农业 (ASTA) 的创始人。
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