通过 ANA 佩尼多, 佩德罗·P·博卡 & 罗德里戈伦茨*
PL 1595/2019 至少错误地使用了恐怖主义的概念
15 月 XNUMX 日,七位特别报告员[1] 联合国 (UN) 致函巴西政府,对批准由维托·雨果少校 (PSL-GO) 撰写的 PL1595/2019 可能侵犯人权表示关切。 专家们担心:1)任意逮捕的可能性; 2) 以恐怖主义为借口限制基本权利; 3) 破坏清洁、健康、安全和可持续发展的环境; 4) 侵犯见解和言论自由; 5) 限制结社与和平集会自由; 6) 迫害人权捍卫者; 7) 侵犯隐私权。 25 月 XNUMX 日,人权事务高级专员南美洲区域办事处已经在一份内容类似的说明中表现出来。
三天后,巴西驻日内瓦联合国常设委员会的回应基本上提出了两个论点。 首先是缓慢的过程(该项目于 2019 年提出)表明进行了广泛的讨论。 在这方面,我们指出,项目处理缓慢并不是广泛讨论的迹象。 这方面唯一的公开听证会是在外交事务和国防委员会举行的,没有议员出席,甚至该法案的支持者也没有留在现场,正如众议院的视频所显示的那样。 巴西政府提出的第二个论点是,社会正面临恐怖主义的新阶段,具有传播性。 对此,我们提出异议,我们没有发现自2016年以来全球恐怖活动发生了质的变化 [2], 当前立法的创建时间。 恐怖主义行动已经非常具有交流性,旨在散布恐怖,不一定要杀死数百人。 预期的受害者是那些仍然活着并处于恐惧之中的人,而不是那些已经死去的人。
示威活动是由会议厅的人权和少数民族委员会(Carlos Veras 副主席,PT-PE)挑起的,该委员会仍在 30 月确定了鉴于政府席对议程的优先排序而加速处理的威胁。 XNUMX 月 XNUMX 日,众议院议长亚瑟·里拉 (PP-AL) 成立了一个特别委员会来处理这一问题,旨在加快批准速度。 该委员会的工作始于选举副主席埃维尔·梅洛 (PP-ES),总统任命副主席桑德森 (PSL-RS) 为报告员,两人都与博尔索纳罗政府保持一致。 报告员在 XNUMX 月份提出了包括 XNUMX 次公开听证会在内的议程,并预计将在 XNUMX 月中旬对初步意见进行表决。
如前所述,联合国专家就这种性质的 PL 可能引发的侵犯人权行为提出了不同的维度。 在本文中,我们希望将有关该项目的讨论纳入国防政策和国际安全辩论的范围。 Ana Penido 和 Héctor Saint-Pierre 在“谁是恐怖分子?”一文中已经朝着这个方向做出了初步努力 [3]. 在本文中,我们将强调议员强烈拒绝批准 PL 1595/2019 的五个原因 [4].
滥用恐怖主义概念
PL 1595/2019 在其第一条中将恐怖主义行为定义为“对人类生命构成危险或对某些关键基础设施、基本公共服务或关键资源具有潜在破坏性的行为; 并且似乎意在通过恐吓、胁迫、大规模毁灭、暗杀、绑架或任何其他形式的暴力来恐吓或胁迫平民或影响公共政策的制定”。
国际条约描述了某些武装暴力行为或恐怖主义威胁,但没有对术语进行单一定义的风险。 也没有关于恐怖主义的多边协定,但联合国推荐其《资助恐怖主义行为公约》(1999 年)、安全理事会第 1373(2001)号和第 1566(2004)号决议以及国际组织批准的《国际消除恐怖主义措施宣言》大会6。 联合国仍在处理更具体的报告,宣传各国在这个问题上采取的良好做法,其中从未提及巴西 [5].
这些概念基本上提出了三个累积问题 [6] 来描述恐怖行为。 1) 意图造成死亡或严重身体伤害或劫持人质的行为,包括针对平民的行为; 2) 不分政治、哲学、意识形态、种族、民族、宗教或其他类似性质的行为,目的是在公众或特定群体或个人中引发恐怖状态,恐吓民众,或强迫政府或国际组织采取或不采取任何行动; 3) 在有关恐怖主义的国际公约和议定书的范围内构成犯罪的行为。
一般而言,恐怖主义行为的战略目标是引起恐慌、无法控制的恐惧。 恐怖分子可以是个人、团体、另一个国家或政府本身,其目的是压制某些社会行为。 恐怖主义的主要特征是在民众中散布恐惧,以调节他们的行为。 而且,为了实现这一目标,恐怖分子会选择战术受害者:必须死亡或遭受严重伤害的个人或人口的一部分。 应该指出的是,目标战略受害者不是死去的人,而是还活着并感到恐惧的人(Saint-Pierre,2019)。
回到根据联合国批准的文件和学术表述制定 PL 1595/2019 时,重要的是要认识到恐怖主义的概念必须与针对公民的严重暴力行为直接相关。 因此,不存在针对事物、物体、基本公共服务甚至关键基础设施的恐怖主义,无论是公共财产还是私有财产。 虚拟活动也没有,通常称为 网络恐怖主义, 不适用于国际法认可的措辞。 最后,恐怖主义关乎行动,而非意图。
恐怖主义的定义不包括导致个人或团体采取行动的意识形态动机,无论是政治的、社会的、意识形态的还是宗教的; 而 PL 在恐怖主义犯罪和“社会运动的激进派”之间建立了联系。 政治倾向与恐怖主义之间的联系并不是一个新现象,也不是巴西独有的。 相反,用联合国的话说,“诋毁当权集团根本不喜欢的政治、道德、区域或其他运动”的概念在世界范围内变得普遍。
也没有关于谁可能被视为潜在恐怖分子的“典型概况”。 对威胁的感知是相关的。 从这个意义上说,人们并不认为自己受到同样事物的威胁。 因此,不可能像 PL 所提议的那样,针对对反恐行动感兴趣的目标受众提出系统的战略传播活动,因为这有可能加强对特定受众进行污名化的叙述,就像目前全世界穆斯林的情况一样. 世界。 对于检察官办公室而言,提前预测恐怖主义行为的可能性仅限于其目的或活动是实施适当意义上的恐怖主义行为或协助实施恐怖主义行为的个人或团体,此外还提供以下保证:(i ) 需要确定该实体已经实施或故意协助实施或参与恐怖主义行为的合理迹象; (ii) 允许实体请求除名的程序,以及向司法机构提出上诉的权利以及在情况发生重大变化或出现与列入名单有关的新因素时敦促除名的可能性; (iii) 定期审查名单以确定是否继续存在保留所列实体的合理理由; (iv) 快速解决错误身份索赔并向受到不公平影响的人提供赔偿的机制。
受贿
研究军民关系的不同作者指出,考虑到在不可避免地损害机构形象的情况下内部使用武力的可能性,军事机构通常会对民事权力施加条件,例如在面对社会抗议。大规模而和平。 最常被要求的对应物之一是扩大了 PL 第 XNUMX 条中规定的非法或罪责的排除。 在这种情况下,对出于自卫伤人或杀人的国家特工的制裁会减少,这会增加特工在队伍末端的自由裁量权,从而增加行动的杀伤力。
按照同样的逻辑,PL 提议设立“反恐功绩勋章”。 在巴西,Joffily 和 Chirio (2014) [7] 发现勋章被授予在军事独裁期间参与酷刑的国家特工,即使在将军政权结束后,也暴露了对以战斗功绩为理由从事国家恐怖主义行为的特工的奖励制度。
不合时宜的边界地缘政治观
有利于 PL 批准的部门指出的问题之一是,自《外国人法》获得批准以来,外国人进入巴西的范围有所扩大。 从历史上看,巴西是一个接受和融合(并非没有暴力,正如对非洲大陆人民的大规模奴役提醒我们的那样)来自最多样化国籍的外国人的国家。 因此,将移民认定为对国家安全的威胁违背了该国的历史,也违背了关于巴西人民社会形态的讨论。
指出国界对平民流动的渗透性是一种危险是一种过时的观点,被采纳为北美合众国国防概念的副本,该概念保持机场开放以接收其他英撒克逊人,但在其门口竖起围墙和集中营来对抗拉丁裔移民群体。 正如我们所知,在该国,平民流动的边界不易渗透并不会降低其遭受国际攻击的脆弱性。
应对国防意味着减少国家的脆弱性(例如军事资源集中在里约热内卢),并扩大民主选举产生的文职权力在面对国际制约时的决策自主权。 周边国家是地区发展的伙伴,而不是恐怖分子的潜在供应商或中介。
安全参考的选择不成比例,尤其是以色列
批准 PL 的理由之一是与美国和以色列在国防和安全方面的伙伴关系,这种伙伴关系随着博尔索纳罗政府而加深。 在美国发生的大量恐怖袭击是该国历来采取的侵略性和扩张主义国际姿态的结果,而不是缺乏监视或安全武器的结果。 从这个意义上说,它们在法律上不是巴西的参数,因为 1988 年宪法鼓励一体化并禁止该国采取任何扩张主义态度; 打击恐怖主义取得成功的结果; 在国际董事会上的政治姿态; 或在军备或监视仪器上花费的可能性。
美国霸权在拉丁美洲防卫体系中的成果 [8], 多个国家在华盛顿宣布反恐战争后通过了反恐法,恢复了冷战的典型概念,类似于“内部敌人”的概念,被“敌对势力”的表述所掩盖。
反过来,以色列是美国在中东已成为的巨大战略资源桶中的一块飞地,尤其是石油。 因此,它的监视工具旨在控制该地区其他国家对其资源的主权,也有扩张主义的意图。 此外,以色列安全机构是侵犯人权行为的国际参考(已在联合国多次受到谴责),特别是针对在种族隔离制度下维持的巴勒斯坦人民。 对巴勒斯坦领土(和叙利亚人,如戈兰高地的情况)的非常非法的占领、非法使用暴力、制造数百万难民以及强加给加沙的非人道条件表明,以色列不仅不能被理解为一个反恐政策中的参考,但应将其作为国家恐怖主义的全球参考,并纳入该国的政策数十年。
在处理该项目的特别委员会中,副报告员桑德森提议就友好国家的做法举行公开听证会,将美国、以色列、哥伦比亚和欧盟的代表列为应邀出席的代表。 人们还记得巴西以色列联邦在代表民间社会的第二次公开听证会上制作了这张桌子。 在这里,同样重要的是要阐明巴西总统卡洛斯·博尔索纳罗 (Republicanos-RJ) 的一个儿子最近试图通过司法部的平行谈判明确购买以色列间谍软件 Pegasus [9]. 它是通过巴西政府购买的,属于为处理 PL 1595 而创建的环境。2017 年 XNUMX 月,《纽约时报》透露该软件被用来监视世界各地的记者和活动家。
时间机会主义
在国家历史上,“恐怖主义”一词与 1964 年的军事独裁直接相关。全球”,于 1965 年 [10],随着 1967 年新的国家安全法的实施,“恐怖主义”这一类别进入了政治镇压的语法。 与 5 年 AI-1968 颁布后对有组织的独裁统治的武装抵抗直接相关 [11], 34 年 13 月 1967 日第 XNUMX 号法令,将阻止或阻碍“国家管理或通过特许或授权的基本服务的运作”的行为描述为恐怖主义,包括“反对建立信贷或融资”的行为. 根据包括警察当局在内的执勤国家代理人的解释,任何针对这些资产的行为都可以归类为恐怖主义。 此外,“恐怖主义”这一类别作为公众舆论反对“当权者”的心理行动的符号代号。 有几起逮捕反政府活动分子的案件,他们在胁迫下开始为政府做广告,在与独裁统治有关的报纸和电视频道上广泛传播“后悔” [12].
在南美洲,“恐怖主义”这个政治类别被广泛用来使恐怖主义的做法合法化。 国家恐怖主义. 英国驻联合国日内瓦办事处代表这样定义 [13],国家恐怖主义的概念代表了一种系统的国家暴力行为,它试图通过在社会上普遍化对国家共同敌人的恐惧来使自己合法化,证明国家镇压机器的逐渐扩张是正当的,目的是瓦解公民社会和绝对控制对政府的反对。 在国安独裁的情况下,国家恐怖主义采取即审即决、强迫失踪、酷刑、任意逮捕和藏匿尸体等严重侵犯人权的犯罪手段。 [14]. 在这方面,只要记住巴西国家恐怖主义的主要实施者之一、被现任副总统和总统视为“民族英雄”的 Brilhante Ustra 陆军上校就足以说明他对国家对反对派的暴力。
在国际层面,还值得记住的是,恐怖主义是美国通过美洲国家组织用来使非洲大陆独裁政权实施的国家恐怖主义合法化的政治类别。 1970年,正如巴西外交部长马里奥·吉布森·巴尔博萨在美洲国家组织大会上发表的声明中所说,“抢劫银行”和“绑架外交官”的反对者犯下了反人类罪。 实际上,它是在为冷战背景下在南半球针对与“马列主义”相关的武装团体采取国家恐怖主义联合行动辩护。 甚至在 1988 年之后,在这个词汇中,马克思主义仍然与“政治恐怖主义”联系在一起。 [15].
巴西最近从 2016 年开始制定了一项关于恐怖主义的立法,该立法引起了争议,也是国际机构表现出来的对象,导致联邦行政部门(当时的总统迪尔玛罗塞夫)否决了有关恐怖主义概念的通用项目,并且包括一条保护抗议权的条款。
据联邦检察官办公室称,20 项涉及恐怖主义犯罪的法案正在等待国会审议,改变了 2016 年的提法。 “为恐怖主义道歉”的可能性; 排除行政部门在批准时对抗议权的保留。 那么为什么这20个PL中有一个晋级这么快呢?
PL 1595/2019 以其自身的理由承认巴西不是恐怖行动的典型目标,因此处理的是假设情景。 尽管博尔索纳罗对伊朗发表了挑衅性声明,但在美国发动袭击杀死卡西姆·苏莱曼尼将军之际 [16],该国在国际舞台上未被视为对其他国家稳定的潜在威胁。 相反,它在和平调解冲突方面有着坚实的传统。
这样,程序的紧迫性有什么理由在大流行期间在会议厅内设立一个特别委员会?
答案似乎是在面对两极分化的 2022 年总统选举和联邦政府对 Covid-19 大流行的灾难性管理时,将反对政府的社会不同阶层的街头政治行动定为犯罪的机会。
替代品
PL 谈论建立一个打击恐怖主义的系统,但实际上,无论是否得到 PL 的批准,今天都可能采取机构间行动、整合情报领域(包括警察)以及其他联合行动。 鉴于政府目前的军事化水平,这反映在隶属于巴西情报局的机构安全办公室的膨胀中,我们认为有必要强调这一情报必须是民用的,而不是军用的。
根据 PL 第二章和第三章,由总统倡议设立的国家反恐系统稍后将提交给立法机构的外部控制。 战略反恐部队及其组成部分将具有“解决特定和特定危机的偶发性”,并且它们的使用将需要一项宣布联邦干预、防御状态或戒严状态的法令。 尽管该法令的理由之一是需要互操作性,但该系统并未指向这个方向。
应当指出,巴西自 2005 年以来一直在美洲国家组织范围内参加美洲反恐怖主义委员会 [17]. 我们认为,在创建新系统之前,有必要对巴西参与现有系统的结果进行公开评估,审查和权衡其归因。
因此,创建反恐机构的提议似乎更多地是为了满足企业利益,增加人员和结构(这不可避免地意味着在经济扼杀时期增加预算),而不是整合和互操作性,这对于对抗不仅是假设的恐怖行为,但今天已经发生的罪行。
PL 在其第三篇文章中仍然确定了一系列预防措施,从边境控制到公共代理人的渗透 [18] 在涉嫌进行恐怖活动的组织中。 在这一点上,该文件非常详细,甚至建议创建“关联安全身份”,或者换句话说,为成为渗透者的公共代理人提供虚假身份; 在其第十一条中,它开辟了监视和拦截通信和私人数据的可能性。 因此,它投资于巴西平民犯下恐怖主义行为的可能性,他们应该在国家领土内受到监视。 为此,它建议建立一个平行的情报机构,削弱联邦警察和官方情报结构本身。
另一个基本点是确定国家情报部门对“可疑组织”进行分类的标准。 如果没有客观和普遍的标准,这种认同将取决于个人在政治和社会上的权力地位,而不是对巴西国家的明确定义。
应该指出的是,即使在暴力抗议的情况下,也应该将实施暴力行为的个人隔离起来,并使他们受到已经规定的惩罚,就像破坏罪的情况一样。 在这些情况下,对抗议活动没有一般限制,但例如,调查在国家领土上的暴力行为可能的国际资金来源可能是相关的。
我们知道,更有效的措施是加大对军备控制的投资,我们知道,这与联邦政府目前采取的灵活购买武器弹药的政策背道而驰。 不仅是最初为此目的制造的武器,而且在恐怖主义意图的指导下,也可用于此目的。 例如,在巴西,定期或秘密获取炸药或杀虫剂非常简单。 甚至武装部队控制的武器 [19] 在探矿者针对土著人民的诉讼中发现。 如前所述,恐怖主义并不局限于团体或武器类型。 但是,严格控制具有大规模破坏性的高攻击性仪器有助于防止使用这些设备的犯罪,例如恐怖主义。
* 安娜佩尼多 是圣地亚哥丹塔斯计划(UNESP – Unicamp – PUC-SP)的博士后研究员。
*佩德罗·P·博卡 PUC-SP 国际关系硕士。
*罗德里戈伦茨 是 UNB 政治学博士候选人。
最初发表于 国防与主权观察站 [https://thetriContinental.org/pt-pt/brasil/5-motivos-para-recusar-o-projeto-de-lei-contraterrorista/]
笔记
[1] 根据 Jamil Chade 发表在 UOL 上的报告(可在: https://noticias.uol.com.br/colunas/jamil-chade/2021/06/23/nova-lei-antiterror-de-bolsonaristas-ameaca-silenciar-oposicao-alerta-onu.htm),这封信由 Fionnuala Ní Aoláin(保护人权和打击恐怖主义问题报告员)、Miriam Estrada-Castillo(联合国任意拘留问题工作组主席)、David R. Boyd(清洁权问题报告员)签署环境)、Irene Khan(言论自由问题报告员)、Clement Nyaletsossi Voule(结社自由权问题报告员)、Mary Lawlor(活动家状况报告员)和 Joseph Cannataci(隐私权问题报告员)。
[2] 应该记住,一组联合国特别报告员已经对批准目前生效的第 13260/2016 号法律的政治进程表示担忧。
[3] 可在: https://piaui.folha.uol.com.br/quem-e-o-terrorista/
[4] 关于拟议处罚的相称性,我们不会发表任何评论,我们留给法学家进行分析。
[5] 2014年2014月报告:http://acnudh.org/wp-content/uploads/05/25/A-HRC-59-2-add.XNUMX-s.pdf
[6] https://undocs.org/en/E/CN.4/2006/98
[7] 玛丽安娜·乔菲利; 莫德·奇里奥 (Maud Chirio),装饰镇压:将和平缔造者勋章授予安全机构特工 (1964-1985),Revista História Unisinos, 五。 18,没有。 3 (2014):九月/十二月.
[8] https://wagingnonviolence.org/2016/03/across-latin-american-governments-criminalize-social-movements-to-silence-dissent/
[9] https://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2021/05/19/briga-entre-militares-e-carlos-bolsonaro-racha-orgaos-de-inteligencia.htm
[10] 库什尼尔,2008 年。
[11] 值得注意的是,第一次反对独裁统治的武装起义是在 1965 年,在特雷斯帕索斯/RS 市,由陆军中校杰斐逊卡丹领导。 查看: https://download.uol.com.br/noticias/infograficos/guerrilha/html/home.html
[12] 亚历山德拉·加斯帕罗托 (Alessandra Gasparotto),《叛徒恐怖》: u对反对巴西军民独裁的组织成员进行的公开撤回事件的反思(1970-1975)(南里奥格兰德州联邦大学历史学研究生课程硕士论文,2008 年)。
[13] Blauquién,1998 年,第 300 页。
[14] 杜阿尔德, 1999; 瓦尔德斯,1980 年。
[15] 巴西,1996a,第 162 页。
[16] https://www.brasildefatomg.com.br/2020/01/09/o-governo-brasileiro-nos-torna-alvo-de-ataques-internacionais-avalia-especialista
[17] http://www.gsi.gov.br/noticias/2015/estrategia-de-seguranca-da-informacao-e-comunicacoes-sic
[18] 此类行动发生在 2016 年的抗议活动中,例如广泛报道的陆军少校 Willian Pina Botelho 以代号 Balta Nunes 渗透到反特梅尔抗议活动中。 当时,陆军将此行动作为确保法律和秩序活动范围的一部分。 https://brasil.elpais.com/brasil/2018/06/29/politica/1530293956_036191.html
[19] https://www.brasildefato.com.br/2021/07/11/exercito-eo-unico-vendedor-de-bombas-utilizadas-por-garimpeiros-para-atacar-indigenas。