通过 让·马克·冯·德维德*
在 MDA 中,保罗·特谢拉 (Paulo Teixeira) 部长只是“轮换了通常的电子表格”,并做了更多相同的事情
1.
自重建 MDA(农业发展部)和保罗·特谢拉部长宣誓就职以来,已经过去了 22 个月、98 周或 684 天。公平地说,所用的时间要短一些,因为上面的计算是从卢拉三世政府XNUMX月XNUMX日的零基础开始的。
在近一半的任期内,农业发展部花了很多时间将自己重组为一个部委。设立了秘书处和部门,组织结构图上也充满了承包商。好人很多,但经历过十四年半民选政府的人却很少。人们对政策制定过程的记忆丧失殆尽。更严重的是,没有对这些政府所实施的政策进行评估。
与土地和农业主题(即家庭农业)相关的过渡小组在与 500 多名助理参加的虚拟会议上宣布,新的土地发展部将重点促进基于农业生态的家庭农业的发展。无论是在制定的文本中,还是在 XNUMX 月份会议上提出的计划中,都没有明确 MDA 控制下的政策将如何适应农业生态转型。有必要评估以前的政策并为这种新范式重新制定它们,但这并没有发生。
农业发展部的唯一计划跨越了所有政府,从 FHC II 到卢拉三世,再到卢拉一世和二世、迪尔玛一世和 2023/2024、特梅尔 30/72 和博尔索纳罗、PRONAF,部长保罗·特谢拉 (Paulo Teixeira) 只是“把平常的做法变成了常态”。电子表格”并做了更多相同的事情。他以与之前所有计划完全相同的格式提出了120/XNUMX年家庭农业丰收计划,并以资源从XNUMX亿增加到XNUMX亿为胜利。如果可以进行任何修改,则指针对资本最多的部门的每份合同提供的资源量,上限升至XNUMX万雷亚尔。
PRONAF(国家家庭农业支持计划)始于 1996 年,是一项便利信贷计划,重点关注融入市场的资本化农民,特别是在南部地区,签订了约 400 万份合同,主要为化肥、农药和“改良”农业等投入品提供融资种子。在民选政府的领导下,它向更广泛的受众开放,在鼎盛时期覆盖了超过 XNUMX 万农民。信贷范围也扩大了,引入了商业化和农业工业化合同、购买机器,并增加了特定受众,如妇女、年轻人、土著人民、逃亡奴、农业生态和有机生产者。
收获计划的总价值从不到5亿上升到29亿,从FHC的最后一个到Dilma的最后一个。在接下来的几年里,这一数字略有下降,但在卢拉三世的第一年增加了一倍多。
在此期间,大部分资源(接近 80%)投资于最初的目标受众,即南部和东南部部分地区的资本化农业。东北部地区的合同价格要低得多,平均为 7 雷亚尔,而南部地区的平均价格则高达 10 倍以上。可以说,该计划是传统上所谓的“农业综合企业”形成的引擎。
在本届政府的第一个丰收计划中,约400万份合同流向了南部/东南部地区,1,1万份合同流向了北部/东北地区,后者主要集中于养牛。在 PRONAF 的 28 年里,生态农业几乎没有引起人们的注意,包括新政府的第一个收获计划。
尽管过渡群体的定义很激进,但生态农业仍然不在 PRONAF 和政府的优先考虑范围之内。让我们记住,农业发展部的预算重点是平衡 PRONAF 利息的支出,这是谈论财政部对农业企业补贴的另一种方式。预算9亿左右有12亿用于最终支出。我不知道部长级官僚主义的成本是多少,但剩下用于其他行动的不多,不到3亿雷亚尔。这些资源应该合理使用,并优先考虑那些没有从 PRONAF 中受益的人,即大约 2,5 万农民,但事实并非如此。
农业发展部第二重要的计划(就支出金额而言)是 PAA,即 CONAB 的粮食收购计划,该计划的预算约为 750 亿雷亚尔,目标受众为 250 万农民。然而,这些资源由社会发展部分配。该计划不太关注农业综合企业(而是关注食品的生产和收购),允许您鼓励生态农业和有机生产,为产品支付 30% 的费用。然而,该类别的采购份额不足支出的5%。在该计划中,生态农业的优先地位也没有发挥作用。
从此时起,支出开始分散:30万美元用于Productive Quintais计划,MDS在此基础上增加了60万美元,以使90万名妇女受益,直到政府结束,但该计划尚未成功吸引超过5名观众一年内的女性; 200亿用于农村推广计划;由 BNDRS 管理的 ECOFORTE 计划投资 100 亿美元,旨在开展区域农业生态发展项目,涉及约 50 万名农民,将在三年内投入使用。
尽管政策由农业发展部负责,但资源和管理完全独立于该部。事实上,这一项目应该被排除在 MDA 预算的介绍之外,但它表明政府在支持农业生态转型方面所做的努力很少发生在该部之外。
总结这一简短的评估,可以说,农业发展部正在重复过去的政策,但没有对其进行评估,而民间社会和学术界的许多人都指出了 PRONAF 的严重负面影响,指出了农业发展的巨大障碍。 ATER 计划以及后院计划的设计、执行和预算方面的限制。尽管受到的质疑较少,PAA 也面临官僚主义障碍,使其大规模扩张变得困难。
2.
近两年后,农业发展部宣布推出一份文件,定义其使命、目标、目标等。但这些都是笼统的说法,并不影响当前政策的方向。
虽然讨论和成功地宣传了毫无意义的手续,但部长将大部分时间花在他自己定义的寻找“家庭农业的技术解决方案”上。在巴西各地的访问中,部长访问了 Embrapa 中心或大学,试图找出我所说的“银弹”,即一种被目标受众广泛使用、能够以简单方式快速解决问题的技术。 。
在某个时候,他预见到了广泛的灌溉,但没有意识到这不足以提供能源(太阳能电池板)、电动泵、管道和自流井。在东北地区,不规则降雨的影响更为严重,非苦咸水仅存在于500米以上深的井中,灌溉方案多种多样,均以雨水收集为基础。
部长尚未理解并且显然也不会理解的是,没有单一的通用解决方案,即使在超级简化的农化系统中也是如此。在超级多样化的农业生态系统中更是如此。这种寻找是徒劳的,导致农业发展部在没有明确目标、目标和优先计划的情况下陷入困境。
我们只有两年多的时间来纠正农业发展部的方向。我希望家庭农业农村发展委员会(CONDRAF)能够抓住棋子,提出一个连贯的提案,压垮卢拉。我认为不值得浪费时间去说服保罗·特谢拉部长,他是一位友好、进步和聪明的人物,但他来错了地方,早就应该意识到这一点并要求戴帽子。
当我参加庆祝 CONDRAF 25 周年的活动时,我惊讶地发现该委员会将重点关注,直到明年XNUMX月或XNUMX月,组织召开全国农村可持续发展会议,这是民众政府举办的第三次会议。
尽管这次会议无论从参与度还是内容上都非常成功;即使她能够为未来制定一个完整的具体行动计划,卢拉政府的任期也只剩下一年多一点了,除非他们指望总统连任是必然的事情(这似乎更可靠)对我来说每天都更复杂)。
现在不是召开通用会议的时候(就像其他会议一样)。现在是制定紧急计划以利用政府剩余资源的时候了。如果我们赢得 2026 年选举,那就更好了。但我们需要让一项正在进行的计划具有足够的意义,以免被当值的博索纳里斯塔或另一位赢得选举的右翼分子所席卷。
我已经在其他文章中讨论过这个主题(除其他外,请参阅“农业发展部还是农业企业部?”),但现在我将专注于定义优先级。
我认为本届政府至少在未来两年不会也不会优先考虑家庭农业或土地改革。资金短缺,并且越来越受到我所说的“五彩纸屑预算”的限制,这是一点一点分配的大量资金,以灌溉其议会卓越的选举基础。
3.
第一个定义是关于优先受众(他们是谁、有多少人、他们在哪里)以及该计划的目标是什么。
对于一个将饥饿问题放在首位的政府来说,包括在其国际倡议中(参见 G20 提议的联盟),超过 1,9 万家庭农民是家庭补助金的受益者,并且他们依赖家庭补助金和学校,这是无稽之谈。午餐养活家人。
“叙述”显示了家庭农业为“巴西人的盘子带来食物”的假设作用,这与这一类别中几乎一半的人生产的粮食不足以养活自己的家庭这一事实完全矛盾。由于过去30年的公共政策,家庭农业在2017年普查中占基本生产价值(VBP)的比例下降至23%,其中很大一部分用于出口商品作物。
对于这场悲剧的解释历史上是众所周知的。这些贫困人口中的绝大多数人土地很少(小型基金主义者的可用土地不到 10 公顷),位于供水受到严格限制的生物群落中,例如在半干旱的东北部,土壤由于不断使用而没有养分补充而磨损、教育水平低、获取信息的机会少且资本匮乏。
这一领域的理想选择是激进的土地改革计划,以必要的数量和质量分配土地,作为实施可持续生产系统的起点。但正如我们在上面看到的,这种情况在未来几年内不会发生。
该人口正在老龄化,许多人领取最低退休工资、BPC(连续支付福利)或 PBF(Bolsa Família 计划)。其他人则依靠移民到城市的家庭成员的捐款或在财产外从事有偿工作。
对于这些生产者来说,粮食自给自足的生产计划并不是整个家庭农场甚至他们自己的战略解决方案,但它可能是朝着扩大其生产条件(包括更多土地)的未来措施迈出的重要一步。当前的提案旨在克服贫困并为未来的进步做好准备。
另一种选择是将它们视为“社会问题”,等待它们消失,通过社会计划支持它们。这将是一个“合理的解决方案”,将其职责从农业发展部(MDA)转移到社会发展部(MDS)。它还接受家庭农业将减少到目前数量的一半以下。当我们知道,从长远来看,家庭农民的数量需要增加五倍才能使基于生态农业的可持续农业可行时,这种减少将是灾难性的。
如果公众(1,9万迷你基金主义者,PBF的受益者)和目标(粮食自给自足)被采纳,则有必要定义公共政策如何在什么时间范围内以及以什么成本产生预期结果。
4.
MDA 在其新版本中唯一的新举措是制定了 Productive Quintais 计划,该计划是去年 Marcha das Margaridas 所呼吁的,针对的是上面定义的优先公众。
该提案基于过去几十年民间社会和社会运动的经验。他们表明,在外部支持很少的情况下,几乎总是以生态农业和基础设施集体自筹资金的创新形式提供,就有可能生产足够数量和质量的产品来养活这些家庭,并且仍然有一些剩余可以出售。
对这些实验(部分)的唯一公众支持是迪尔玛政府的一项计划,该计划由 ASA (Articulação do Semiárido) 提出,名为“一块土地和两片水域”,该计划资助了一个不可退还的板式水箱,供家庭使用和木板路蓄水池可灌溉每个院子内多达一公顷的各种农作物。
半干旱的东北部采取的许多做法也使得大量剩余粮食生产得以放置在当地市场或附近地区。
政府计划的问题除了其荒谬的执行(一年 5000 公担)之外,还在于它是由那些不熟悉帕拉伊巴体验(更广为人知的是“在房子周围”)的人设计的。用于基础设施的预算资源很少,远远低于必要的资源。每码一万雷亚尔还不到所需量的五分之一(根据上述文章中的计算结果)。还需要对技术援助和社会组织的成本进行预算,以使该计划扩大规模。
生态农业后院依赖于生态农业实践的引入,而在这种范式中,生态农业实践始终不是万能的。每个后院都有农作物和创作的尺寸和组成,尽管它们有很多相似之处,但并不遵循单一模式。
谁将把这些建议传达给目标受众?
目前生态农业的致命弱点是缺乏受过生态农业方法和技术培训的推广人员。如何克服这个限制?我将立即放弃卢拉一世政府时期采用的模式,当时农业发展部推动了40小时的课程来集体培训农业生态学家,但效果非常有限。
培训课程应在实施该计划的每个地区开展,并以现有后院持续经验的系统化为基础。第一步应该是为推广者制定方法指南,并分发最成功案例的系统化,可以作为新后院的参考。
传播这些新做法的工作必须由女农民小组进行,她们必须不断讨论发现的问题和解决方案,旨在帮助每个参与者找到适合其具体情况的最合适的解决方案。
在我看来,虽然每个后院都与其他后院不同,但生态农业的技术解决方案将比田间的经验更加相似,因为田间条件的可变性要大得多。即便如此,考虑到该提案对于大多数技术人员来说很新颖,需要大规模应用,因此平均为每个技术人员分配超过 5 组(每组 XNUMX 名女性)是不可能的。实践表明,随着经验的倍增,扩张可以加速。
一件事是目标受众的规模,1,9 万家庭,这可能是中期目标。该群体主要位于半干旱地区(东北部和东南部的部分地区),约有 1,5 万个家庭,另有 400 万户分布在其他生物群落中。
另一件事是要定义和采用的流程及其初始维度。
不可避免的是,我们将不得不从减少妇女团体和减少后院项目开始,随着更多技术人员的培训和更多团体的组织而加速扩张。
该计划的零点应扩大(与政府的 Productive Quintais 项目相关),从 MDA/MDS 最初定义的三年内 100 万个家庭,到未来两年每年 75 万个家庭,扩大到接下来的两年每年有150万个家庭,之后的两年每年有300万个家庭,六年内总共有1,05万个家庭。从现在开始,增长应该呈指数级增长,以便在接下来的两年内覆盖到所有目标受众。
5.
动员和组织妇女团体是家庭农民运动的职能,但国家必须提供财政资源来实现这一目标。从一开始,此类计划就必须在这些组织的参与和行动的参与下制定。
来自社会组织、ATER 非政府组织以及州政府 EMATER(如果我们感兴趣的话)的团队将提供技术援助。市政厅可以做出自己的贡献,要么通过动员众议院和参议院的合作伙伴提出议会修正案,要么在拥有这方面的技术人员时获得当地的支持(这种情况很少见)。未来两年,技术人员的数量应该比最后阶段(当集体试验的推广有效时)成比例地增加。根据我的粗略计算,未来两年将有3000人,加上大约200名协调员和顾问。
每个后院的成本,包括基础设施和投入,预算为 50 万雷亚尔(见上文提到的文章),即未来两年每年 3,75 亿雷亚尔。
农村推广的成本为624亿工资,加上运营成本200亿,即未来两年每年总计824亿。
也就是说,该计划未来两年每年的成本为4,574亿美元。
这当然是一大笔钱,但它相当于今天用于利息均等的支出的一半,以便大约 350 个资本充足的家庭农民生产动物饲料。通过将农业综合企业的补贴减半,就有可能启动一项中长期计划,使家庭农业对最贫困群体来说也可行。随着项目的扩大,直到覆盖整个小型基金组织或专注于粮食自给自足并最终向当地市场供应剩余产品的生产者,每年的成本将会更高。
这些成本应该包括系统化经验和制作教材的成本,以及培训技术人员的成本,这些成本我无法预算,但与总价值相比是最小的。
MDA 实施的公共政策存在结构性问题。他们将促进家庭农业发展所需的资源分割成几个盒子。有一个小盒子,里面装有信贷资源,另一个盒子用于农村推广,另一个盒子用于保险,还有其他较小的盒子。每个有过促进地方发展进程经验的人都必须面对这种资源分散的情况,这意味着要为受援助的农民制定大量的项目。
理想的解决方案是将这些资源集中在一个付费来源中,正如 BNDES 计划 Ecoforte 的运作那样。该计划中农民的所有资源需求都是每个资助项目单一预算的一部分,资源由负责实体管理。
如何进行这种改变?为了统一发展资源(该提案中没有任何功劳)、农村推广、培训等,BNDES 可以在扩大的范围概念中再次使用或将所有内容投入 ATER 项目。该解决方案比与 BNDES 管理层谈判另一个计划更加灵活。农业生态后院计划将由 DATER 负责政治责任并由 ANATER 管理。
以更加研究和完整的方式制定该计划的第一步是召集一个工作组,其中包括社会运动、具有生态农业后院经验的非政府组织和来自 EMBRAPA 的参与式发展和农业生态学专家、大学和民间社会、DATER 的工作人员(技术援助和农村推广部)和 MDA 农业生态知识生成计划。该 GT 将制定将提交给 CONDRAF 的计划提案。
我认为,主要调整将针对该计划的初始规模,这将对其成本以及推广机构和 ATER 组织的动员产生影响。
一旦制定,该项目应经过 EMATER、Embrapa、大学、技术学校的介绍和加入邀请。
资源的获取将通过征集地域型项目的方式进行,首先优先考虑已经存在先进后院经验的地方。项目应由社会运动实体和 ATER 组织(国家或民间社会)提出。
6.
我对这个提议并没有非常乐观的期望。不幸的是,自本届政府上台以来一直存在的“拉拉”很可能会占上风。我对部长和部门管理层并没有抱太大期望(实际上没有任何期望),但第二层和第三层的负责人能够理解我的建议。然而,他们无法影响该部的方向或误导。
正如我之前所说,我期望 CONDRAF 在帮助克服 MDA 危机方面发挥更深入的作用,但我看到他们更关心会议的外观游戏。我说“表象游戏”,因为我认为这些练习更多的是为了参与者的自我满足,而不是为了任何具体的效果。
最后,只剩下一个希望:什么社会运动,特别是那些全国性的运动,如 CONTAG(全国农业工人联合会)、MST(无地者运动)、MPA(小农运动)和 CONTRAF(联合会)全国家庭农场工人),你在等吗?您对这个 MDA 满意吗?他们在计划和政策方面取得了哪些成果?
为了结束这次爆发,我不得不指出,《国家生态农业和有机生产计划》(PLANAPO)是本届政府处理农业生态问题最全面的举措,它比农业发展部还要空洞。为了解决影响农业生态进步的所有政策(生产、研究、教育、环境、健康和营养等),来自政府和民间社会的委员会涉及数十名技术人员和民间社会代表,这些代表与几乎所有领域都有联系。十几个部委。这些委员会与 CONDRAF 以及与其他部委相关的其他理事会重复。
这项倡议也受到了对普遍政策宏观定义的假装的污染,这些定义试图以连贯的方式阐明一切。它或多或少成为学术文件的主要制作者,但在指导所有相关部委的资源流动方面也没有任何实际效果。
正如我一段时间以来所说的,这是农业企业部,为一小部分农民的利益服务。卢拉无法通过这些政策在 2026 年的选举中激励该国的农村选民。
*让·马克·冯德魏德 是 UNE 的前任主席 (1969-71)。 非政府组织家庭农业和生态农业 (ASTA) 的创始人。
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