巴西国家的五个历史结构问题

图片:托德特拉帕尼
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通过 小何塞·塞尔索·卡多佐*

关于民族国家的主流自由主义诊断的肤浅和不足

尝试在一再出现的自由性质的行政改革提案中找出优点或成功之处是徒劳的,原因之一是它们都是从对当代国家的性质和运作方式的错误诊断开始的。 总而言之,这些建议符合自由-保守的世界经济观,因此建议采取措施,主要旨在减少公共部门在其与社会和市场的关系中的权重和作用。

它的重点几乎完全落在问题的财政层面上,好像更高的效率(用更少的可用资源做更多的事情)可以自动获得更高的效率和国家行动的有效性。 因此,公共部门总体机构绩效的扩大或改善成为仅削减开支和人员的无法实现的承诺,这是 PEC 32/2020 及其对应方的不加掩饰的目标。

因此,如果这些提案实际上着重于能够改善公共机构机构绩效的改革,那么他们应该研究巴西国家管理和公务员制度的历史结构问题所在。 根据我们的解释,它们位于植根于官僚主义、威权主义、财政主义、私有主义和社团主义的历史特征中,由于本文的局限性和目标,这些方面将在下面仅作简要解释,但对于支持这些方面仍然很重要批评对民族国家的主流自由主义诊断的肤浅和不足,并进一步证明我们自己对本文中心主题的替代建议是合理的。

尽管难以衡量,但巴西国家及其公共行政的五个历史结构性问题指的是该国政治和制度文化的深层定性维度,这甚至不会受到现在宪政改革提案所建议措施的影响冻结在国会。 否则,让我们看看。

 

官僚主义:对朋友,一切; 对敌人,法律!

官僚主义将我们带回了伊比利亚起源的巴西历史传统,通过这种传统,自治方(个人、家庭、公司)之间的经济和社会关系逐渐转化为正式的法规和行为准则,并受到既定机构各种类型和级别的制裁。力量。

在资本主义逻辑主导的社会中,这种规范化、法律实证化或官僚化的漫长过程几乎遍及集体生活的所有方面,也接管了国家本身,无论是在内部还是在与市场和社会的关系上。它是一部分。

但是,与一个逐渐寻求共和化和民主化国家内部关系以及国家、市场和社会各部分之间的关​​系的社会所期望的相反,此类行为准则和强加的立法并不平等地适用于所有相关方。

在大多数公司和民众之间以及与公共代理人的关系中,存在过多的形式主义、墨守成规、官僚控制和许多中间步骤,同时存在不同程度的非正式主义和决策特权。各种类型和社交场所的制造商。

在这种等级制度和权力不对称的背后隐藏着世袭制、私有制、寡头制、威权制和选择性做法,简而言之,大小不一的公私腐败行为过滤了公共政策的准入和优惠,使包容变得困难或受到关注。大量人口和公司使用公共性质的商品和服务。

随着对公共政策的规划、实施、管理和社会参与的正式和非正式控制文化的过度扩张,出现了很多正式的等级制度,几乎没有有效的命令。 因此,一个国家的所有潜力和权力据称旨在根据共和原则组织自己和行动,基于决策过程的最大公平和透明度,旨在实现普遍利益和共同利益,以及民主程序,这些都是最小化。负责扩大和多样化社会参与、政治代表和集体审议跨决策过程的社会关键问题。

 

威权主义:你知道你在和谁说话吗?

根深蒂固的威权主义作为国家、市场和社会主体之间以及它们之间的显着特征和主要关系形式,在巴西的案例中可以追溯到给予我们起源和方向的葡萄牙专制君主制国家。

即使在国家和教会正式分离之后,随着行政、司法和立法权力的正式分离,巴西也从未停止过绝对主义性质或伪装的中央集权的想法共和国于 1889 年成立。这一方面因以下事实而得到加强:共和国本身是通过精英之间的协定在这里实施的,是在新兴资本主义资产阶级的支持和前帝国贵族的默许下由军事力量制定的。 巴西没有戏剧性的制度破裂,也没有可以建立新政治秩序或反对始终处于我们历史形成基础的奴隶秩序的振幅和社会依附事件。

出于这个原因,强烈的共和化历史进程从未在该国得到巩固,在这里被理解为一个国家及其民族寻求接近一种旨在(并预见)分配和平衡的国家政治组织形式的过程其公民和组织之间的权力。 这里也没有发生密集的民主化进程,民主化被理解为一种社会政治组织形式,通过这种形式,不同的意见、意愿和利益可以聚集、表现和代表,冲突可以得到纪律、规范和定期解决。

因此,威权主义将自己融合为巴西庄园政治文化的一个显着特征,在国家共和和民主化时期相对化,例如在第二次瓦加斯政府期间,JK 政府,在CF-1988,直到 2016 年,在公开的矛盾下,度过了最好的日子。 但它在明显的威权主义时刻也得到了加强,巴西政治在巴尔加斯独裁统治、军事独裁统治以及米歇尔·特梅尔和雅伊尔·博尔索纳罗政府期间都经历过这种情况。 简而言之,巴西的政治和制度历史可以概括为民主痉挛的不平衡序列,大部分时间与独裁统治相结合。

 

财政主义和紧缩政策

紧缩政策将公共财政和公共预算视为类似于国内财政和家庭预算,因此公共部门和家庭都应根据预算始终保持平衡或盈余的原则运作。

出于这个原因,在自由派看来,社会保障和行政改革将是根本性的,因为通过减少公共支出,它们将向市场和相关经济主体传达一种偿付能力和对公共债务管理的信心。 因此,紧缩措施将成为恢复商业信心的工具和解决方案,并以此为经济增长奠定基础。

政府紧缩与投资者信心之间的这种关系是当前话语中的一个不变的口头禅,这导致各国政府在全球范围内实施改革和紧缩政策——伴随着衰退、停滞甚至通货紧缩。 认为公共预算像国内预算一样运作是一种简单化的方法,也是错误的,因为它没有考虑到政府与家庭和公司不同,例如,可以通过改变税收来增加或减少其收入。

此外,它没有考虑到一部分公共支出以税收的形式返回给政府,而这些相同的支出由于其数量和质量可以对经济活动产生有利影响,以扩大税收基地本身。 最后,与政府不同,家庭和公司不发行货币或政府债券,也不像中央银行那样控制债务利率。

因此,公共部门与国内金融之间的等式是错误的,其目的是限制财政政策对增长的作用和重要性或减轻经济周期的影响,特别是在经济衰退或经济萧条。 重要的是要注意:巴西是一个发行自己的货币且其政府是国际债权人的国家,其支出限制是通过随时可以修改的立法自行施加的。

因此,政府的钱没有也不会用完,但过于严格的巴西财政规则阻止了在经济经历数年危机后仍未恢复收入的时候花钱2014 年的水平。但幸运的是,与世界上的主流思想和实践相反的观点和实践已经在增长。 具有重大国际影响力的外国经济学家(如本·伯南克),甚至一些具有自由主义背景的巴西人(如安德烈·拉腊·雷森德)一直声称,这种将紧缩作为目的的信念本身是基于理论上和经验上的错误假设。

现有证据和统计数据表明,遵循紧缩处方的国家增长较少和/或较晚才摆脱经济危机。 相反,采取将公共支出(经常性支出和投资)与正确的激励措施、法律保障和积极的经济前景良性结合的经济政策的国家,能够以互补的方式调动私人投资,实现更高和更可持续的经济增长。

就巴西而言,尽管迪尔玛·罗塞夫 (Dilma Rousseff) 被推翻后商业信心指数有所增长,但 EC 95/2016 批准了支出上限、劳动和社会保障改革以及博尔索纳罗 (Bolsonaro) 当选总统,真正的活动指数经济和工业生产自 2016 年以来一直停滞不前或下降,远早于 2020 年爆发的大流行危机(卫生、经济和社会)。

出于这个原因,没有什么能保证自由-保守的行政改革,所有这些改革都集中在减少权利和减少向民众提供的商品和服务,压榨工资和直接解雇公务员(以及间接解雇收入取决于支出的工人) ) 改进这张图片。 相反,他们应该加剧这种情况,或者充其量将社会倒退和收入集中的停滞确立为巴西的新常态。

 

私有主义:私人恶习,公害!

对 PEC 32/2020 提出的这些设备进行更深入的分析无疑表明,它旨在建立市场对国家、金钱对政治、私人领域和逻辑对领域和公共逻辑的几乎绝对权力。 很明显,这项宪法(重新)设计的提议更糟,其目的是在公共政策的制定、实施和管理中优先考虑短期经济和微观经济愿景的主导地位,而不是长期的从全局和宏观的角度来看,国家未来的驱动能力没有什么可期待的。

众所周知,国家在经济领域的作用是巴西众多争论的主题。 监管国家或最低限度国家的拥护者习惯于与干预主义国家或发展主义国家的捍卫者发生冲突。 然而,对巴西行政结构的历史分析表明,1988 年宪法采用了军事独裁统治下的国家模式(1964-1985 年),即通过政府的经济行动计划(PAEG,1964-1967 年)改革的国家模式. 1990),其关于企业效率和私营部门特权的概念早在 XNUMX 年代管理改革之前大约三十年就已经存在。

军政府的官方话语已经是经济正统之一。 军方在 1967 年和 1969 年批准的宪法并非偶然地纳入了所谓的辅助性原则,其概念是将国家理解为补充性的,从属于私人主动性。 第 200/1967 号法令是要求行政机构进行业务管理的先驱,它将在军事独裁统治下幸存下来,即使在 1988 年宪法下也将继续有效,FHC 政府的管理行政改革得到加强,现在又复活了根据 PEC 32/2020。

碰巧的是,在世界各地,随着发展型国家的巩固,XNUMX 世纪的宪法将社会力量之间现有的冲突纳入其文本,力求涵盖一系列全新的权利和事项。 尽管如此,宪法与行政法之间的关系仍然困难重重。 在宪法进步的同时,行政法仍然与 XNUMX 世纪的自由主义原则联系在一起,将国家视为敌人。 因此,构建一部为基本权利的实现和宪法服务的有活力的行政法就显得越来越重要。

相反,在 37 年宪法中加入第 1988-A 条的提议远远超出了糟糕的立法技术。 PEC 32/2020 的目的是允许联邦实体(联盟、州、联邦区和市政当局)签署“与公共和私人机构和实体合作的文书,以执行公共服务,包括共享物理结构和使用私人人力资源,有或没有经济补偿”。 简而言之,就是公共行政的一般外包。 但是现在,宪法第175条规定了公共服务制度,规定它们是必须由公共权力强制和直接提供的活动。 如果它们不是由国家提供的,则只能通过特许或许可的方式提供,并且总是在招标之前进行。 在提供公共服务时,国家或任何通过让步或许可代表国家行事的人,有义务接受社会利益作为其行动的衡量标准和目标。

PEC 32/2020 的另一个偏差是试图在宪法第 173 条中加入两个新段落,该条款涉及国家在经济领域的直接作用。 新的——更糟糕的是——第 173 条第 6 款规定:“国家不得采取措施产生有利于私营经济主体、上市公司或政府控制的公司的市场储备,或阻止采用有利于自由的新模式。竞争,本宪法明确规定的情况除外”。 换句话说,这是公众支持的最终结果,因为任何私人代理人(国内或国外)都可以起诉司法机构,反对政府授予特别信贷额度或项目融资等。 BNDES ,作为“市场储备”措施。

这一过程的影响对经济增长的动力以及人口的社会再生产条件都是有害的。 由于这是经济政策的政治选择,这种强加给巴西的制度安排受到理论和实证争论的影响,这就是为什么揭示其影响并指出可靠的替代方案以重新设计上述制度性的原因很重要促进更符合国家增长和社会包容潜力和愿望的经济和社会绩效。

 

社团主义:少面粉,先我的糊状!

社团主义在专业文献中通常被定义为一种代表、处理和实施特定集体利益的系统,具有既定的公共权力。 这里不是讨论其历史制度变体的地方,即国家社团主义(由国家组织和监督),社会社团主义(由社会中存在的多元化利益所激发和维持),以及经验上的随着时间的推移,观察到这两个主要模型的组合和派生。

出于本文的目的,可以说社团主义在当代资本主义的历史中(基本上是在第二次世界大战之后)已经确立了自己的地位,作为一种政治上合法且相对有效的解释行为者和利益以及引导和解决冲突的形式,无论是在公共部门和私营部门之间的关系中,还是在公共部门内部。 就公共部门而言,由于国家行动领域、官僚机构和决策领域、利益和制度过程的多样性。

但在这两种情况下,除了源自代议制民主传统规则的国家决策外,社团主义(通过正式和非正式活动 前厅, 鼓吹 等)也被认为是有组织的利益的表现、谈判和调解的一种形式——补充和更直接,尽管监管较少, 企业地,旨在影响和塑造政府领域的决策过程。

到目前为止,没什么,只是事物在当代资本主义社会中的实际情况和运作方式。 但是,当我们离开对上述概念和范畴的正式和抽象的讨论,我们到达了政治的基础时,问题就开始了。 在巴西和其他地方,它由比其他人更强大、更有特权的团体和公司主导。 这种权力和资源(经济的和象征性的)的等级制度和不对称扭曲了社会中与国家有公司关系的各种有组织的团体(公共和私人)所获得的合法性,合法性和具体结果,因此,欢迎,处理并以不同的方式执行其决定和公共政策,比其他社会群体更有利于某些社会群体。

从这个意义上说,只要国家在其决策回路中仅充当最强大和最能代表利益的传输渠道,它就会合作使社会中存在的经济和社会不平等神圣化,并加剧资源的不对称最有影响力的参与者的投票和否决权。 最终,正式民主政体中的政治本身正在失去变革力量,因为通过掠夺性社团主义,本已享有特权的群体的权力地位正在完善和削弱资源较少、话语权较弱的参与者在社会和政府中的地位.

可以说,同样的现象也发生在国家内部关系中,某些官僚精英不仅设法强加和维护自己的阶级特权,而且还使他们的活动与真正的国家利益和需要保持距离。 我们已经知道这是私人公司的规则,但这种行为是公共部门中代表人数过多的公司官僚机构的基调,这是我国共和主义和民主实质性空洞化的可怕迹象。

 

结论是:怎么办?

因此,仅考虑巴西的情况,我们的建议包括利用三个主要思想,从它们的理论历史拯救中,人们可以开始在对目前在国家领域占主导地位的形式和内容的批评中取得进展,因为 – 去进一步——在重申或提出新的原则、指导方针、战略和行动策略(集体的、连续的和累积的)方面取得进展,使我们能够为新一代的民族国家的理解、组织和运作在质量上达到更高的水平巴西男人和女人,即使在 XNUMX 世纪。

它们分别是:

(i) 国家项目:国家发展是国家行动的旗舰,也就是说,国家不是为自己而存在,而是作为国家发展的工具。 从这个意义上说,加强公共战略规划、参与式管理和社会控制——这些国家组织和运作战略——是我们在 XNUMX 世纪实现质量飞跃的必要条件。

(ii) 政府能力:需要对共和性质的国家进行改革,在处理一般公共事务时提高决策过程的透明度,这是将政府行动转向满足人民基本需要的不可避免的条件人口。

(iii) 治理:最后但同样重要的是,重新评估政治和民主,因为如果没有大多数人的知情参与,就无法做出如此巨大的改变。 民主本身不仅是一种价值,而且还是一种政府方式,通过这种方式,大多数人的意愿通过选举和周期性的方式得到体现。 但除了危机中的代议制民主之外,还有参与式——甚至是协商式——民主的要素,它们推动了更多更好的生存和运作空间。

上述提案重申了这样一个事实,即为了讨论这些挑战并为巴西的现代国家和优质公共服务而战,有必要明确指出,在所有成功的国际发展经验中,都可以验证国家的基本作用实体作为经济活动的生产者直接、诱导者和调节者,以便它们除了实现主要的微观经济目标外,还实现创新和生产包容性以及提高居住在国家领土上的人口的生活条件和社会同质化的宏观经济目标.

由于巴西是一个大陆国家,预计到 2022 年人口将达到 210 亿左右,因此向居住在该大陆的全体人口提供(数量和质量)充足的商品和服务无疑是一项巨大的政治和经济挑战。国家。 因此,不仅需要而且迫切需要政府举措,而不仅仅是管理(尽管有效)现有的经济、社会和城市基础设施政策和计划。 事实上,动员政府可用的国家能力和政府工具并为国家发展服务的举措的必要性和紧迫性。

从目前所说的情况来看,很明显,由于自 2016 年以来持续的国家破坏的范围、深度和速度,国家的重建将是整整一代或更多公民的工作,他们意识到重建巴西的计划,除了其独立二百周年(1822/2022)之外,当然还必须面对以下关键点:

(1)“新真相委员会”,或其他更合适的名称,调查和审判博尔索纳罗政府针对本国人民和机构的罪行。

(2) 撤销2016年以来通过的主要立法措施的全民公决,因为这些措施的制定和实施是在现在已知的非法、不道德和不正当的背景下进行的,而且具有反人民、反民族和反社会的倾向。发展性格。

(3) (重新)激活政府规划和战略协调(部门间和部门内、地区和社会)国家公共政策和公私投资的国家能力。 在这方面,有必要将长期的商业可持续性与国有企业的公共社会功能相协调,因为短期的微观经济效率不能高于中长期的宏观经济效率和社会效益。

(4) 国有化、再国有化和/或创建新的战略性国有公司和/或公共控制下的混合公司,以重新获得对经济增长和国家发展基本政策的决策权。

(5) 公共支出征收和再分配方面的累进税/财政改革:修改现行的财政和货币规则(支出上限、黄金法则、基本盈余和 STN-BC 比率)以实现更好和更有效的预算治理,值得一提:公共支出的预算编制、分配、监测、评估和展望。

(6) 创新和民主参与的公共管理:数字政府,劳动力的规模化、规划和专业化,机构绩效和专业技能的监测、评估和管理。

(7) 公共部门的劳资关系:规范国家公共部门集体谈判和罢工的权利和条件,以便巴西公共部门真正的人力资源政策以明确的方式考虑选拔阶段、培训、分配、薪酬、晋升和退休。

(8) CLS(统一社会法)的创建,CLT(统一劳动法)和 RJU(单一法律制度)的逐步现代化。

(9) 国家(内部和外部)官僚控制的权重和制度作用的(重新)制度化和社会参与的(重新)制度化作为政府的一种方法:在政府内部决策过程中提供更多更好透明度的措施以及国家和私人实体之间的关系,以及政府行为和一般公共政策的中间和最终结果。

(10) 媒体工具的监管和经济去中心化,更加民主化和对在该国运营的通信手段(公共和私人)进行更好的社会控制。

(11) 代表政党政治模式的重建和(重新)制度化参与和协商性质的民主模式,以在民主领域和进程中公开表达集体利益、仲裁和解决冲突,以及商定的政治合法性决定。

(12) 司法系统的重建,包括公共社会控制、决策过程的透明度以及用固定任务取代终身任务,尽管这些任务是长期和稳定的。

(13) 打击特权、不公正和腐败:明确腐败并不具体涉及国家和权力的政治层面,而是私人/私人利益与国家/公共领域之间建立的虚假关系。 因此,反腐败斗争必须从属于巴西国家民主和共和性质的深化。

这种重建必须将国家建立在新的基础上,基于人民主权的永久深化、人民普遍意志的日常捍卫、与各种不平等现象的不懈斗争以及不断寻求形成自由和多元的舆论,同时不忽视维护和深化 1988 年获得的公民权利。

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*何塞·塞尔索·卡多佐 Jr., 来自 Unicamp 的经济学博士,是 Ipea 的联邦公务员和 Afipea-Sindical 的现任总裁。

 

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