大流行中的财政政策

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通过 达尼洛·豪尔赫·维埃拉*

国家当前的财政政策格局在很大程度上促成了疫情的进展

围绕 Covid-19 建立了共识,经济学家和公共政策制定者就需要采取全面而敏锐的政府行动来减轻和抵消其健康、社会和经济影响的必要性形成了共识,这些影响被认为具有很大的扩展性和相对较长的时间。 国际货币基金组织 (IMF) 面对与大流行相关的全球挑战所采取的立场,在表明这种罕见而艰难的趋同的意义上具有象征意义。 对于如此热衷于捍卫解除管制市场的多边机构而言,世界所经历的大流行危机是自 1930 年代大萧条以来最严重的危机,因此将需要各国做出特殊和大规模的反应。

在 3,0 月份发布的最新全球经济前景报告中,国际货币基金组织估计今年全球 GDP 将下降 -9%。 预计到2021年,新冠疫情将导致世界经济缩水约XNUMX万亿美元,损失相当于德国和日本国内生产总值的总和。 面对大流行危机的严重性,国际货币基金组织——以及作为全球治理一部分的其他机构——一直在提倡改变主导经济政策的方向,尤其是财政政策,必须与主要经济体一起管理。加强系统卫生服务的目标,以及缓解经济放缓对产品、就业和家庭收入的影响。 此外,财政政策必须以扩大有效需求为导向,既要缓解衰退趋势,又要提前建立更有希望的基础,以便更快地实现疫情后的经济复苏。

从这个角度来看,预算健康作为财政管理的主要参数并没有被放弃,而是间接地退居幕后,尤其是因为根据国际货币基金组织的说法,今年公共账户的恶化将不可避免,达到全球比例。 据估计,2020 年公共部门的综合财政赤字将达到世界 GDP 的 9,9%,这意味着自 3,2 年(统计系列开始)以来观察到的年平均水平 2012% 的三倍多。 就巴西而言,国际货币基金组织预测 5,3 年 GDP 收缩 -9,3%,综合财政赤字占 GDP 的 2020%。

巴西的税收政策

在这种转变的危机背景下,人们注意到那些负责巴西财政政策的人的行为,他们似乎没有注意到正在发生的快速变化,并坚持与大流行爆发前相同的行动方针,使预算和财务管理继续以确保公共债务的轨迹在跨期方面被认为是可持续的为主要方向。 因此,即使在大流行期间,巴西的财政政策实际上仍然是唯一的优先事项,即通过产生与这一基本目标相符的初步结果来捍卫偿付能力并保证公共债务的流动性。

今年后两个月的预算执行报告显示,总体而言,联邦政府和地方政府的主要战略是减轻危机对他们的影响。已经处于不平衡状态的财政状况,使应对 Covid-19 的健康、社会和经济影响的行动处于幕后。

中央政府

从一些中央政府预算指标的演变可以推断出这种在财政政策范围内对大流行病的重视程度较低。 值得注意的是,最初,中央政府在后两个月的 114 亿雷亚尔基本赤字中,81,5% 是在该国爆发大流行危机一个月后的 19 月份产生的,这表明联邦行政部门在转发应对 Covid-XNUMX 所需的紧急措施方面进展缓慢。

事实上,现有信息显示,仅在43月份,中央政府就加大了应对疫情的支出力度。 成本费用增加了近 93 亿雷亚尔,主要是通过为各种行动提供特别信贷 (7%) 和扩大卫生部预算 (1,8%)。 矛盾的是,与 54 年 2019 月的投资相比,投资减少了 -XNUMX%,甚至下降了约 -XNUMX%。

需要强调的一个重要方面是中央政府财政恶化加剧的制约因素。 联邦公共账户日益严重的失衡不能完全归因于为应对这一流行病而产生的超常开支。 现有数据显示,中央政府本财政年度的财政失衡在 70 月份开始变得明显,但在此之前,大流行危机的爆发以及行政部门对国家开始面临的新的不利健康和经济状况反应迟钝. . 此外,71,7 月至 XNUMX 月的财政恶化相当于初步结果损失 XNUMX 亿雷亚尔,与 XNUMX 月至 XNUMX 月核实的 XNUMX 亿雷亚尔几乎相同。

地方政府

就地方政府而言,财政管理中普遍采用的主要策略是实施措施,通过削减和应急支出来弥补收入的下降,正如对由 21 个首都和25 个州——这两个样本集分别对应于 86% 的首都人口和 98% 的巴西人口。

与前两个月相比,第二个两个月的税收收入下降了 -27,4%,这主要是由于 ICMS 收入的大幅损失 (-12,6%),州政府将其主要支出减少了近 80 亿雷亚尔,比参考期减少了-39,4%。 其他流动和资本支出 (OCC) 减少了 -21,8%。 通过在大流行期间进行这种过早的财政调整,州长们设法在今年前两个月将基本赤字从 53,1 亿巴西雷亚尔减少到 2,9 亿巴西雷亚尔。

同样的战略方向主导了各国首都市政厅的财政政策。 鉴于第二个两个月的税收收入比前两个月下降了-35,2%,这主要是由于 ISS 和 ITBI 的征税被收回(鉴于 IPTU 的下降主要是季节性的),这组通过 OCC 收缩 -65,1%,市政当局将基本支出减少了 -64,4%。 因此,24,1 月至 4,7 月录得的 19,3 亿雷亚尔基本赤字在后两个月转化为 XNUMX 亿雷亚尔的盈余,这意味着资本支出结构大幅调整 XNUMX 亿雷亚尔,按这些大城市中心的大部分时间都在经历大流行病的恶化。

联邦挑战

随着正在推进的 Covid-19 造成的污染和死亡曲线上升,也加剧了该国的经济和社会状况,正如失业率急剧上升所表明的那样,巴西实施的这种财政政策模式变得不可持续,并表明迫切需要改变,通过其他指导方针和预算优先事项,旨在加强公共卫生系统; 采取行动,使社会更加坚持隔离; 除其他举措外,还包括保持收入和就业以及维持总需求。

鉴于联邦层面盛行的政治和意识形态指导方针与国有部门为减轻和抵消大流行影响而采取的有效、协调和敏锐的行动背道而驰,地方政府将有责任改变财政政策,以便减轻和扭转 Covid-19 造成的人道主义、社会和经济损害的进展。

第 173 号补充法于 27 月 60 日批准,即在国民议会批准后将近一个月,它为这一必要且不可避免的财政政策方向变化奠定了规范性条件。 除了考虑为各州和市政府提供 173 亿雷亚尔的联邦财政援助外,LC 2020/101 还修改了 LC 2000/XNUMX 财政责任法 (LRF) 的几项规定,组织了一个具有非凡性质的新财政机构,它开辟了面对当前的大流行病危机,地方实体可以采取更广泛行动的紧急预算空间。

新的财政制度

应该指出的是,LRF 包含在特殊情况下放宽对财政管理的一些禁令和控制的条款:无论是在公共灾难(第 65 条)还是长期经济衰退(第 66 条)的情况下。 如果发生公共灾难,只要得到国民议会(如果由联盟颁布法令)或立法议会(如果由州长和市长颁布法令)承认,则更新人事费用的规定和期限以及合并债务不超过法律规定的限额。 遵守财政结果和限制支出以实现这些财政目标的义务也被免除。 在经济衰退的情况下,经济增长低或负增长的时间等于或大于四个季度,与消除超额人员开支和合并债务相关的最后期限加倍。

LRF 第 65 条中定义的戒律支持许多州长和市长在今年 173 月和 2020 月颁布法令,在其所在州和市政当局实行公共灾难状态,目的是采取行动应对这一流行病。 尽管它们使预算管理更加灵活,但这些 LRF 工具不足以创造执行大流行危机所要求的行动所需的财政空间。 LC XNUMX/XNUMX 制定的措施填补了这些空白并改变了该国目前的财政制度,尽管只是例外和暂时的,为州长和市长提供了必要的监管机制来扩大赤字支出,这对于确保措施有效缓解至关重要大流行危机的经济和社会影响的补偿措施。

LC 2020/173 建立的抗击大流行的联邦计划仅在 2020 财政年度有效,基本上分为三个主要领域:

  1. 财务范围:由于暂停支付与联盟签订的债务相关的服务以及内部和外部信贷业务,因此减轻了财务义务。
  2. 税收范围:限制、禁止、限制、期限和执行费用的程序(人员支出除外); 信贷业务的修改和承包以及待支付的未付款项的使用暂停,为增加的支出开辟了预算空间。
  3. 预算范围:通过联盟提供的财政援助提供的资源的贡献也减轻了预算限制。

使该计划的这三个财政、财政和预算方面有效的主要规范性工具如下:

  1. 根据法律 9.496/1997、MP 2.185-35/2001 和 MP 2.192-70/2001 的条款与联邦政府签署的合同债务的暂停,这些债务分别可以追溯到州和市政债务的再融资和重组(私有化)和卫生)的国家银行,在真正计划的范围内进行的过程。 这些债务代表了各州和市政当局持有的最高负债存量。 例如,应该指出的是,截至 2019 年各州的净债务为 709,7 亿巴西雷亚尔,其中 556,3 亿巴西雷亚尔 (78%) 对应于通过第 9.496/1997 号法律重新谈判的负债。 就市政当局而言,同期的净债务总计 64,1 亿雷亚尔,其中 30,1 亿雷亚尔 (47%) 涉及与 MP 2.185-35/2001 相关的负债。 此外,与工会重新谈判的与社会保障缴款有关的债务的市政当局的义务被暂停(第 13.485/2017 号法律)。 由于这些债务导致的服务支付中断,联盟无法在 2020 年底之前执行上述债务合同的担保,这些债务由州和市政收入构成。 与这些未支付义务相关的资源最好用于抗击这一流行病的行动。 已暂停支付的债务将仅在 2022 年 XNUMX 月纳入国家和市政债务存量,届时将在相应债务的剩余期限内再次定期支付。
  2. 与银行和多边机构签订的内部和外部信贷业务可能会被修改,以便暂停支付定于 2020 年的服务。
  3. 在2020财年,STN担保的日期为1年2020月XNUMX日之前的重组债务合同可能会在国家金融体系中进行证券化——即:与银行再融资。
  4. 筹款是通过预期税收或捐款收入的方式授权的,其触发事件尚未发生,包括公权力直接或间接持有多数有表决权股本的公司。 在这些公司中,除税收和捐款外,还可以预收其他类型的款项。
  5. 通过发行、接受或背书信用工具,直接承担和承认债务或与供应商的类似操作,也被授权。
  6. 联邦实体之间的信贷业务是通过基金、专制、基金会或附属国有公司直接或间接授权的。
  7. 暂停对信贷业务的修改和承包的限制、条件和其他限制。
  8. 暂停支付社会保障为市政债务再融资的款项。
  9. 市政府为自己的社会保障体系征收雇主社会保障缴款的工作已暂停,但须经市政法律授权。
  10. 可以在不观察其对税收结果目标的影响的情况下,在放弃收入的基础上进行优惠或税收优惠或税收激励的应用,并且不再需要任何补偿性的收入增加。
  11. 不再需要根据 LOA 的预算和财务充足性或与 LDO 和多年计划的兼容性来增加支出。 因此,费用不一定需要由信贷支付并有具体和充分的分配,这可能会超过为当前财政年度制定的预算限额。
  12. 持续支出(超过两年以上)的产生不需要确定其资金来源,更不用说观察其对财政目标的影响和/或伴随着永久性收入的补偿性增加。
  13. 在任务授权的最后两个季度中授权在未来几年承包具有财务影响的费用。
  14. 确定联盟向各州和市政府提供的财政援助,总额为 60 亿雷亚尔,分配如下: 1) 10 亿雷亚尔——投资于卫生和社会援助领域,其中 7 亿雷亚尔用于州政府政府和 3 亿雷亚尔给市政厅; 2)50亿雷亚尔,其中30亿雷亚尔用于州政府,20亿雷亚尔用于市政厅。 财政援助将分四期等额提供,直至 2020 年 XNUMX 月。

简而言之,LC 173/2020 不仅在缺乏预算资源的关键时刻向地方实体提供财政援助,还在该国建立了新的财政制度,为州长和市长执行扩大赤字支出提供了规范条件,这对允许实施有效应对大流行病危机对经济、社会和健康造成的影响所需的彻底而全面的行动。 事实上,上面列出的 14 点开放了财政空间,以容纳州和市政府在严格税收来源资源提供的融资条件之外的更多支出,考虑到它们意味着以下主要发展:

  1. 他们通过将之前承诺用于与债务相关的财务支出的收入重新分配给其他非财务支出(第 1、2、8 和 9 项)来减少预算限制。
  2. 他们通过与银行、上市公司、其他联邦实体和供应商的信贷业务(3、4、5、6 和 7)扩大了从第三方筹集资金的可能性。
  3. 它们扩大了利用税收来提供税收优惠和福利的可能性 (10)。
  4. 它们允许支出超出既定预算限额(11 和 12)。
  5. 它们允许扩大使用未付余额 (13)
  6. 他们通过政府间转移支付向预算注入新资源 (14)。

最后的评论

对中央和地方政府采取的财政政策的分析使得有可能证实,即使在充满挑战和特殊的大流行背景下,公共财政管理中应用的参数也没有改变,保持了事先平衡的预算方向到危机。 根据这一指导方针,应对 Covid-19 的健康、社会和经济影响的行动服从于主要由税基提供的融资条件,税基在年初因大流行病本身的发展而缩减,最终限制了针对危机影响的缓解和补偿措施。

因此,可以说该国目前的财政政策模式在很大程度上促进了大流行病的发展,考虑到所采取的行动虽然可能指向正确的方向,但在结构上受到限制,这意味着在缺点和弱点。

由于 Covid-19 的发展正在该国造成越来越大的人道主义、社会和经济损失,因此改变这种财政政策模式具有决定性和紧迫性,因为这种模式与危机的全面发展不相容。 联邦政府已经表现出其无能、无能,更重要的是,它在面对大流行危机时不愿和惰性,这让州长和市长们肩负着领导全国抗击 Covid-19 的任务。

LC 173/2020 为地方政府提供了更广泛的财政工具,允许执行扩大的赤字支出,并因此打开预算空间,以适应可能需要采取的行动,以应对危机大流行的健康、社会和经济影响。 不同财政政策的体制条件已经到位,使得以严格的预算紧缩原则为指导的政府决策是不合理的。

*达尼洛·豪尔赫·维埃拉 拥有 IE-UNICAMP 的应用经济学博士学位。

 

 

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