参与政策

克拉拉·菲格雷多 (Clara Figueiredo),无题,散文电影过期,数字化模拟摄影,墨西哥,2019
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通过 莱昂纳多·艾维策 & 瓦格纳罗密欧*

重建卢拉政府的社会参与政策:论据与建议

卢拉总统第三任期对参与性政策的重组,不仅仅是与工人党的政治取向有关的需要。 考虑到近来组织公共预算的非公开和反公民方式,这是一种政治要求。 Jair Bolsonaro 政府(以及 Michel Temer,在较小程度上)中断了一个渐进的过程,即承认社会参与是巴西政府在其与社会关系中的作用的战略要素。

我们看到国家委员会被错误描述和取消,公共政策会议——在卢拉和迪尔玛时期聚集了数百万人——被中止。 “秘密预算”是巴西议会反共和策略的高潮。 Jair Bolsonaro 只与同意他的社会部门交谈,尤其是在商业和宗教界。

卢拉总统意识到恢复民主和民意政府的必要性,在他获胜的竞选活动中多次谈到参与和与社会的对话:与“秘密预算”相对的全国参与预算; 恢复全国公共政策会议,这是他的政府社会参与的最大标志; 建设一个广泛的政府,与整个巴西社会对话。

我们明白,过渡时刻必须是对我们未来四年的任务进行反思和准备的时刻之一。 在这篇对卢拉政府社会参与政策更新的贡献中,我们将解决六点问题:(i) 在联邦政府的政治表达机构内设立一个秘书处,负责构建社会参与、与社会运动的关系以及不同形式的参与政策; (ii) 根据第 9.759/2019 号法令重组国家公共政策委员会,在地震发生后重组国家公共政策委员会; (iii) 恢复国家公共政策会议,其中大部分在本期停用; (iv) 卢拉提出的反对“秘密预算”的国家参与式预算的辩论; (v) 将社会运动纳入公共政策的制定和实施,作为民主和大众社会项目的动员和表达要素; (vi) 参与性行动在所有秘书处和部委中构成开放政府原则的重要性,在民间社会和政府之间的持续共同创造工作中,对于更民主的公共政策。

接下来,我们将详细说明我们的观点。

 

参与共和国总统府总秘书处的结构

在重组参与过程中要讨论的第一个相关问题是在联邦政府中创建一个可以实际协调与重组国家委员会相关的不同行动的地方,与社会运动的关系,形成一个有能力的官僚机构除了为国家参与预算制定提案外,还可以有效地处理参与问题。 我们认为,这种参与行动的行政结构应该在总统府总秘书处,并重组为国家社会参与秘书处。

第一届卢拉政府在上任第一天就采取了这一做法,并于 103 年 1 月 2003 日颁布了第 XNUMX 号临时措施,其中负责“直接和立即协助共和国总统履行其职责” ,特别是在与民间社会实体的关系和表达方面,以及在为行政部门的利益制定和实施协商和公众参与的工具方面”。

临时措施 103 促进的不仅仅是政府重组:它塑造了一个政府概念,将参与过程的组织置于直接位于 Planalto 宫的主要管理结构领域。 在这种情况下,我们的建议是扩大总统府总秘书处的作用。

除了与公民社会和社会运动的沟通的核心作用——由国家社会沟通秘书处在 PT 政府中执行——以及我们将在下面提出的新任务外,迫切需要重组国家委员会并使其常年存在作为联邦政府的审议中心,以及全国会议的恢复。 重要的是,总统府总秘书处在 2023 年初与各秘书处和部委进行对话,承担起协调作用。

提案 1:恢复共和国总统府总秘书处作为与民间社会和社会运动关系的表达者的作用,根据第 103/2003 号临时措施的条款参与,增加重组国家公共政策委员会的任务和会议。

 

国家公共政策委员会的重组

根据 1988 年宪法,国家委员会是巴西参与和公共政策制定之间关系的重要组成部分。虽然宪法在公共政策的所有领域建立了参与动力,但它也确定了在公共政策中脱颖而出的关键领域新共和国时期公共政策的组织。 在这些领域中,值得一提的是立即实施国家委员会的三个领域:卫生、社会援助以及儿童和青少年。

自 1994 年起,FHC 和卢拉政府制定了一项政策,以在公共政策的最不同领域扩大国家委员会。 FHC 创建了 19 个理事会,卢拉创建了 41 个理事会。 有了这项新政策,在制定公共政策的过程中,扩大参与和吸收民间社会的行为者或来自这些领域的专业人士,政府与民间社会的关系有了巨大的进步。 这种关系后来最终扩大了全国会议本身,对于本世纪头十年存在的围绕社会政策的新协定至关重要。

自 2016 年米歇尔·特梅尔以来,以及自 2019 年贾伊尔·博尔索纳罗以来更为强烈的变革,巴西的公共政策制定大大减少了民间社会行为者的参与。 Carla Bezerra、Maira Rodrigues 和 Wagner Romão (2022) 表明很少有理事会的结构保持不变。 其中大多数,尤其是国家环境委员会和国家社会援助委员会等具有重大意义的机构,采取了强有力的干预措施,以减少民间社会行为者参与制定这些公共政策。

卢拉新政府的参与政治应该通过第 9759/2019 号法令,或通过针对某些领域(例如环境)的具体政策,强烈审查博尔索纳罗施加的限制。 有必要建立强有力的立法行动,以批准保证议会民主代表权的法律。

建议 2:在政府成立后的头 90 天内,审查阻止或减少公民社会参与国家公共政策委员会的立法。 立即恢复国家粮食安全委员会和全国土著人民委员会。 恢复国家环境委员会的原有组成。

 

R召开和加强全国会议

大多数会议被 Jair Bolsonaro 政府停用,但在一些更制度化的领域,如健康,由于在重新民主化期间批准的参与性立法的力量,它们得以幸存。 全国会议代表了本世纪头十年最重要的参与政治。 这些会议具有以更大的参与强度表达参与性政策的特点,因为它们在地方、州和国家层面都有阶段。

他们发挥着非常重要的作用,下一届政府必须迅速恢复这些作用。 首先,在地方层面围绕能够有效动员民众偏好的相关公共政策动员民众。 另一方面,全国会议最重要的阶段是州阶段。 在这个阶段,在地方层面做出的不同决定得到同意或被推翻,并让代表们为国家舞台做好准备。

会议的国家阶段极为重要,因为与此同时,它将社会参与者带到巴西利亚并就政府和民间社会之间公共政策领域的偏好达成一致,它还指出了政府的偏好立法权本身,为提交新提案创造条件。 卢拉政府的全国会议具有巨大的优点,即允许超过 XNUMX 万人参加全国会议的不同阶段,并将社会参与者带到巴西利亚,以就这些提案达成一致。

为了迅速恢复全国会议,总统总秘书处有必要对其目标进行更大程度的标准化。 也就是说,全国会议必须有非常明确的优先事项,就像在某些会议上发生的那样,而在其他会议上则没有,同时,它们必须表明承诺并向政府指出在每个会议中某个立法议程的优先事项是什么社会政策领域。 重要的是,他们还要在联邦政府内部监督他们的指导方针方面取得进展,这对于加强他们的合法性和可信度非常重要。

建议 3:总秘书处应组织起来,从 XNUMX 月份开始恢复全国会议,在形式上更加标准化优先事项,并与每个公共政策部门的具体秘书处和部委进行对话和沟通。

 

预算辩论参与行动

参与式预算(PB)是巴西 2000 年至 2012 年间最重要的参与式政策。它基本上是一项市政政策,从 13 个城市逐渐扩大到 103 个,然后到 200 多个,达到近 400 个城市。 然而,PB 的动态使其难以扩展到国家层面,主要原因有两个:一是缺乏法律制度化,二是强烈依赖地方行政部门的指导。 因此,碰巧 2003 年至 2016 年间联邦一级的 PT 政府最相关的参与政策是全国会议。

秘密预算,即报告员的修正案,在不公开的情况下将资源转移到代表的基础上,打破了公民在公共资源分配中的模式,为尝试国家参与预算提供了机会。 即便如此,我们也必须更深入地问自己,国家参与式预算的观点是什么,或者实际上它所涉及的是基于联邦资源的地方参与式预算政策。 我们理解,如果国家参与预算实际上是秘密预算的替代品,或者至少是公开该预算的一种方式,那么它就有可能生效 民主与参与网络.

从这个意义上讲,国家参与式预算提案似乎更接近秘鲁的经验,是少数在国家层面参与式预算的国际经验之一。 秘鲁的国家参与式预算是在藤森政府之后实施的,其基础是联邦向市政当局转移资金,而市政当局作为对应物制定了参与过程。

一些要素还可以在地方层面促进这种参与式预算,将其转化为地方和州的经验。 在这种情况下,我们可以想到一个与全国会议非常相似的过程,在一系列市政会议之后,将举行州会议,决定一些主要州工作的优先顺序。 从这个意义上说,我们认为,在工人党在全国代表大会中没有获得多数席位并且没有能力产生足够广泛的联盟来批准这项政策的情况下,这项提议似乎是最可行的。

我们还认为,国家参与式预算提案不能重蹈实施国家社会参与政策的覆辙,该政策在 2014 年表达了行政部门与国会之间的强烈冲突,并产生了一项立法法令,在议事厅和参议院。 与国会,尤其是与众议院就预算案进行的谈判中,必须出现如此规模的参与性政策。

建议 4:将报告员在公共政策和基础设施领域的修正案与当地居民的参与联系起来。 这种参与既可以是对优先权的审议形式,也可以是对资源使用的控制。

 

公共政策制定和实施中的社会运动

对抵抗博尔索纳罗和卢拉总统的选举至关重要的社会运动的正义要求之一是有效参与下一届政府。 从这个意义上说,如果我们一方面理解理事会和会议的制度化是一种重要的参与机制,另一方面我们理解社会运动也必须参与 Luciana Tatagiba 和 Ana Cláudia Teixeira(2021)所说的“计划联想”。

这些行动包括与 Articulação do Semiárido Brasileiro (ASA) 达成协议,在米纳斯吉拉斯州北部和巴西东北部各州建造数十万个蓄水池。 或团结信贷计划 (PCS) 或 Minha Casa Minha Vida Entidades (MCMV-E),它们基于对住房开发中自我管理模式的欣赏,通过民间社会运动和组织在大众住房领域开展。 同样在文化领域,通过国家生活文化政策 (PNCV)、文化点和浮桥,发展基于社区赋权的网络。 甚至在粮食采购计划 (PAA) 中,农村社会运动能够在合作社中表达出来,在他们的城市生产和销售,干预当地的粮食分配网络,并面对巴西饥饿市场的矛盾。

必须加强和增加此类经验,并在联邦政府和社会运动网络之间采取集中和深思熟虑的战略。 其中心思想是鼓励与“具有直接动员历史以维护权利的集体行为者”一起制定和实施的替代生产模式和获取公共产品的途径。 这种参与式公共政策应该在尽可能多的政府项目中实施,作为与社会的关系战略,它不等待政府,相反,它作为实际参与的动员和表达要素,与社区的直接和可见的结果。社会的转变。 例如,这些行动在抗击饥饿方面具有巨大潜力。

我们理解,这些“联合计划”的活力中心也应位于总秘书处,处于政府与社会运动/民间社会之间的接口,并作为政府的一项原则得到加强。 显然,一切都必须有其根源,行动的制定和实施都必须在负责这些部门的秘书处和部委中进行。

建议 5:除了与社会运动和民间社会的对话和沟通之外,在总秘书处建立一种动力,以刺激制定以他们为主角的公共政策。

 

一个对民主创新持开放态度的政府

巴西社会和地方政府(在巴西和其他国家)在民主创新领域的经验中存在着强烈的创造性热情,联邦政府的部门和地区可以而且应该使用这些创新。 数字平台,例如 参与 它们是民间社会与政府之间互动经验的宝库,可以对其进行评估并纳入各种联邦公共行政行动。

开放的政府范式(由透明度、诚信、控制、参与和技术等要素组成)对于保护公共政策的共同创造和共享管理行动非常重要。 巴西是该领域国际协议的签署国,该领域在迪尔玛·罗塞夫 (Dilma Rousseff) 政府和地方政府(例如圣保罗市政厅的费尔南多·哈达德 (Fernando Haddad) 的政府)中取得了长足发展。

总秘书处在其下一个国家社会参与秘书处中应该设立一个“战略参与核心”,能够吸收来自各部委和秘书处的这种意义上的要求,并促使这些机构执行其政策、计划和行动与社会的参与和动员组成部分一起出去。 每个部或最终秘书处最好在其内部有一个类似的核心,可以负责与民主创新相关的行动。

建议 6:在总秘书处建立一个“战略参与核心”,与各部委和秘书处的类似核心联系起来。

 

最后考虑

最后,值得简要说明一下参与的政治和评估要素。 参与性政策的重要性超越了公共政策的组织和有效性。 它们与国家和社会之间关系民主化的行为有关,有助于欣赏民主。 在巴西的案例中,我们花了四年时间专注于社交网络上的总统信息或将政治重点放在批准或反对行为上的生活,让社会参与者参与有关公共政策的有效讨论非常重要。 该法案不仅将民主视为一种政府形式,而且主要将其视为国家与社会之间关系的一种形式。

*莱昂纳多·阿弗里策 他是 UFMG 政治学系的教授。 作者,除其他书籍外, 巴西民主的僵局 (巴西文明)。

*瓦格纳罗马 Unicamp 政治学教授和 PT-Campinas 市政委员会成员.

参考文献


贝泽拉,卡拉; 罗德里格斯,迈拉; 罗曼·瓦格纳 (2022)。 Bolsonaro 政府的公共政策委员会:第 9.759/2019 号法令对公民社会参与的影响。 在:Luciana Tatagiba、Debora Rezende de Almeida、Adrian Gurza Lavalle 和 Marcelo Kunrath Silva(编辑)。 参与与行动:挫折与反抗之间. 阿雷格里港,Editora Zouk,p. 37-64。

塔塔吉巴,L.; AC 特谢拉 (2021)。 PT 政府周期中的社会运动和公共政策:关联程序的有争议的新颖性。 在:Luciana Tatagiba 和 Ana Claudia C. Teixeira(编辑)。 社会运动和公共政策. 圣保罗:Unesp,p. 23-47。

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