为了建立新的财政联邦主义 -

建立新的财政联邦制

21/03/2022

贡献者

通过达尼洛豪尔赫维埃拉*

恢复财政政策作为宏观经济管理工具的重要性

财政政策将成为本选举年举行的全国大辩论中最重要的话题之一。这次选举将重新设计社会力量的相互关系，将引发对该国主要预算问题和挑战的讨论，最重要的是，将有可能重新审视在经济领域实施的极端自由主义改革。 2016 年政变后的公共财政这场关于财政政策的辩论肯定不会在与 2018 年大选相同的基础上进行，当时国家议程仍然被反腐败的荒谬、道德和迫害主题所污染和组织。

社会经济危机的持续存在和大流行病的爆发——意味着失业、贫困和饥饿的恶性循环加速重新激活——需要扩大公共支出和重振国家行动。因此，巴西过去十年后半期实施的极端自由经济政策受到制止，为更广泛质疑其基础和结果开辟了空间，因此今年的选举将被一个转变和截然不同的背景所包围. 为极右翼政府的兴起铺平道路的人。

第 95/2016 号宪法修正案 (EC 95/2016) 限制了欧盟基本支出的演变，促进了对财政问题的讨论。大众民主部分正在建立的共识指出有必要废除这一法律秩序，因为了解它对公共部门综合组产生的负面影响。越来越明显的是，这种手段对中央政府和地方实体造成了越来越多和扩大的预算限制，削弱了财政政策，从而损害了克服危机和从新的持久增长周期中复苏的前景。

然而，作为宏观经济管理工具的财政政策的恢复，对于消除该国当前社会和经济僵局的任何可能性都至关重要，不仅涉及撤销 EC 95/2016。它还要求审查在地方公共财政中实施的几项改革，这些改革旨在将通过 EC 95/2016 为联盟设定的控制基本支出的相同限制性参数扩展到州和市。事实上，自 2016 年政变以来，为了扩大地方实体的纪律，已经进行了连续的监管改革，特别是州政府，其在预算和金融领域的自主权和决策权的丧失正在加深。

正如本文将要论证的那样，要扭转州政府逐渐经济和体制清空的过程，不仅需要废除在地方公共财政监管框架中进行的极端自由主义改革，而且还需要采用一种这些联邦实体，尤其是州政府的财务重组计划。这样的计划必须不同于以往的计划，放弃对基本支出和债务进行严格和无差别控制的通常指导方针，转而支持旨在恢复各州以可持续方式进行支出的能力的举措，从而恢复政府的能力这些情况下的政府，将允许在更新的基础上重新配置巴西财政联邦制。

国家弱化

州政府经历了制度弱化的持续历史过程，决策权和行动权越来越弱和受到限制。这种权力长期和持续削弱的最明显证据体现在，例如，税收负担和基本公共支出空间的减少。

根据 IBGE 历史系列，各州在税收负担中的参与度从 34 年（中央集权军事政权宪法颁布之年）到 25 年从 1967% 下降到 1999%。在初级支出中，各州的参与度下降从 35% 到 30%。同期，联邦在税负中的相对地位从 63% 上升到 70%，而市政当局的相对地位从 3% 上升到 5%。在初级支出中，虽然联邦的参与率稳定在 55%，但市政当局的参与率从 11% 到 16% 不等。

根据国库秘书处的最新信息，可以看出，在 32 世纪，各州的经济和制度弱化仍在继续。在公共部门初级支出的合并总额中，各州的参与度从 23% 下降到 26%，这意味着 2000 年到 2020 年累计下降了 15%。同期，市政当局和联邦的相对地位上升了18% 到 54% 和从 59% 到 20%，分别增加了 10% 和 XNUMX%。

关于税收负担，来自联邦税务局的信息显示近年来发生了适度的权力下放，这首先有利于市政当局。联盟的份额从 69% 下降到 66%，在 4,5 年到 2000 年间下降了 2020%。联盟损失的大约 2/3（2 个百分点）由市政当局承担，这增加了它们在税收负担中的份额5% 到 7%，在本世纪头二十年增长了 40%。反过来，各州略有增长（1 个百分点），从 26% 上升到 27%，这意味着在参考期内增长了 3,8%。

这些数字足以表明州政府的持续削弱，在巴西产生了一种扭曲的财政联邦制模式，至少从 1960 年代后期开始，其轨迹的特点是其他实体之间的中介实体（州）的压缩. 两级政府（国家和地方）。这种奇特的演变导致了越来越不平衡的联邦结构的形成，随着上层和下层的逐渐肥大，产生了协调的结构性问题，因为市政当局倾向于跨州直接表达而不与中央政府进行调解。，这意味着公共政策在地域和管辖范围内的碎片化、不平等、分散、异质性和不同步。

新的财政制度

这种在巴西联邦制范围内削弱州政府的过程达到了新的政治制度标准，并从 1990 世纪 XNUMX 年代中期开始变得更加结构化和系统化，当时开始组织新的地方公共财政监管机构，在通过雷亚尔计划和当时实施的新自由主义改革促进了巴西经济的通胀稳定，为该国重新融入全球金融体系铺平了道路。

由于 1970 年代的国家工业化努力和 1980 年代的隐性和恶性通胀危机，预算结构受到高成本债务的影响，在低通胀和衍生的高利率的新宏观经济背景下，各州开始面临严重的财政僵局从真正的计划。由于财政混乱和公共机器即将瘫痪，各州不得不服从联邦政府的指导方针，以寻求将他们正在经历的财政和财产失衡等同起来。通过第 9.496/1997 号法律，建立了国家重组和财政调整支持计划 (PAF)，联盟通过该计划确保国家债务的长期再融资，但条件是支持通过，由实体，对公众账户进行刚性调整。

总的来说，PAF 的主要策略是迫使各州将支出限制在严格由税收性质的资源可用性所规定的条件内。为此，联邦计划建立了严格的债务控制，限制了州政府获得信贷业务的机会，并确定了与人员开支、主要结果和公共债务相关的强制性目标的实现。

后来，PAF 扩展到市政当局（MP nº 2.185-35/2001），更重要的是，其参数被纳入补充法 nº 101/2000，财政责任法 (LRF)，从而巩固了新的财政制度国家，从根本上基于强加于地方实体，特别是国家的纪律规范，一个强大的预算限制框架（硬预算约束).

PAF 设法改变了州政府的财政动态。这足以证明，在签署再融资协议（1997/1999）和 LRF 颁布（2000）之后，各州能够扭转其预算的长期赤字状况，实际上实现了连续的基本盈余。从 1995 年到 1999 年，各州政府在综合方面连续录得基本赤字，年均赤字占 GDP 的 1,02%。 2000 年至 2013 年出现了不同的情况，连续出现基本盈余，年均达到 GDP 的 0,46%。 2014 年至 2020 年期间更加不稳定，但即便如此，每年平均基本盈余仍可能达到 GDP 的 0,08%。最后，值得注意的是，在 21 年至 2000 年的 2020 个财政年度中，只有三个财政年度出现基本赤字——2014 年、2016 年和 2017 年。

然而，财政结果的这种改善并没有表现出或使各州的财政复苏和联邦加强成为可能。相反，在国家建立的基于有条件债务再融资协议的新制度框架中，州政府失去了更多的决策权和行动空间，以至于它们不得不根据以前的规则来管理预算。建立强制性目标并基于压缩的融资结构，因为它首先基于税收资源的可用性（自有和转移），考虑到信贷的获取受到严格控制和限制。

持续的融资困难以及州政府更大的经济和制度脆弱性可以从实际投资自筹资金边际 (MGA-RI) 的行为中得到总结，该指标允许验证政府在支付后必须进行投资的能力债务服务（利息、费用和摊销）。

1995 年至 1999 年间，合并后的 MGA-IR 一直为负值，达到 GDP 的年均 -1,25%。以 2020 年价格的实际价值计算，在 IGP-DI 缩减后，75 年至 1995 年间各州的年均 MGA-RI 为负值约 1999 亿雷亚尔。随着 PAF 的实施，这种财政不足得到了扭转，但在非常压缩的水平上，而且，在不稳定和不可持续的基础上。 2000-2011 年间，MGA-IR 为正，但年均值仅为 GDP 的 0,6%，最高水平出现在 2005 年，为 GDP 的 1,02%。按平价计算，MGA-IR 平均相当于每年约 382012 亿雷亚尔。然而，这一阶段是短暂的，MGA-IR 从 0,87 年开始恢复持续负值：2012-2020 年平均年利润率为 GDP 的 -78%。在同一年，MGA-RI 的实际价值每年为负 1995 亿雷亚尔，因此几乎达到了 PAF 之前的水平（1999-XNUMX）。

这些数据清楚地表明，PAF 无法恢复国家公共支出的融资条件。此外，MGA-RI 的不可持续轨迹表明，PAF 在国家财政中引入并强化了强烈的顺周期性偏见。总的来说，MGA-IR 在更有利的宏观经济条件下为正，在 2008 年国际金融危机后巴西经济更加不稳定和减速时出现逆转，这种情况后来随着 2016 年的政变和大流行病的爆发。

出于至少两个原因，国家财政中的这种顺周期性偏见是有问题的。首先，在危机情况下，本可以以协调方式调动以应对宏观经济困难的国家公共支出的动态潜力被抵消，使中央政府的财政政策超载。其次，顺周期的偏向最终使国家财政开始产生压抑倾向，为危机的加剧增加了一个因素。

课程修正

面对各州长期存在的融资问题，联邦政府决定更改与地方政府（包括市政当局）重新谈判的债务参数，并涉及根据法律 9.496/1997 和国会议员 2.185-35/2001 和 2.192-70/ 的条款签署的合同。 2001. 通过 LC 148/2014，这些负债的利率降至每年 4%（相对于每年 6% 和 7,5% 的现行利率）； IGP-DI 被 IPCA 取代作为合同的索引，最终，收费被限制在与 SELIC 费率相当的成本。此外，这项措施对各州和市政当局至关重要，以 SELIC 为成本的费用限制追溯至合同签署之日，有效降低了联盟再融资的债务存量。随后，根据第 8.727/1993 号法律重新谈判的地方债务也包含在这些合同变更中。

LC 148/2014 转发的修正案对地方实体产生了重要而广泛的积极影响，这远远超出了债务存量的简单减少。一方面，负债的减少降低了市政和州财政承担的财务成本，从而缓解了预算约束，为吸收额外的公共支出打开了财政空间。另一方面，债务水平的改善使地方实体能够承包新的信贷业务，这意味着减少预算限制的另一股力量，这为进一步扩大支出创造了条件。

一些综合信息允许观察 LC 148/2014 的主要方面关于各州和市政当局债务的发展。 12,9 年至 10,1 年，地方净债务占 GDP 的比重从 2015% 下降至 2021%，即大幅下降约 21%。重新谈判债务的减少更为明显，26 年至 9,3 年间总存量下降超过 6,8%，从占 GDP 的 2015% 降至 2021%。与 2000 年相比，部分反映了 LC 148/ 2014年总存量回落幅度超过34%，重组债回落幅度更大，占GDP的比重下降幅度超过55%。但值得注意的是，在 LC 148/2014 颁布之前，相对于 PB 观察到的地方债务程度已经有所改善，原因有几个，其中值得一提的是长交换周期2004 年至 2014 年期间，全国经历了汇率升值。在那些年里，汇率升值超过 23%，减少了 IGP-DI 的变化，IGP-DI 是地方实体重新谈判债务的主要指标。然而，一个令人担忧的因素是各州和市政当局的外债呈上升趋势：从 2000 年到 2021 年，这种以外币计价的负债规模增加了一倍以上，相当于 GDP 的 115% 增长。

超自由主义改革

2014 年出现的这一运动旨在在某种程度上减轻地方政府，特别是各州的预算限制，为一定程度的公共支出增加提供财政空间，但随着2016 年政变。另一个极端自由主义的改革议程被强加给该国，在公共财政领域，盛行的方向是扭转联邦政府表现的更大财政激进主义的模式，特别是在 2007-2014 年间（Lula-2 和 Dilma-1）

EC 95/2016 的颁布，在联盟范围内创建了所谓的新财政制度，可以被视为这种经济政策转变的必然结果。通过限制欧盟基本支出的演变，EC 95/2016 在更广泛的基础上重振了强预算约束原则（硬预算约束)，如前所述，它以国家公共财政调整计划为基础，在后真实计划时期建立了国家有组织的财政制度。

应强调关于 EC 95/2016 的两个重要方面。首先是纳入巴西宪法的这一规范符合全球治理机构的建议，该机构开始提倡欠发达国家采取措施，旨在加强国家预算限制框架，以抑制政府的自由裁量行动。那些负责政策的人。主管（“加强硬预算约束”成为世界银行的口号，例如）。

第二个方面，包括巴西的新财政指导方针，是联邦政府被纳入严格预算约束的监管框架，因此，考虑到在巴西的联邦制中，对国家的影响很大，中央政府是主要的联邦行为体，也是运行大型融资系统和监管国家公共政策的系统，例如卫生、教育和社会援助。

超自由监管

在联盟范围内实施新财政制度后，批准了几项法规，目的是将控制主要支出的设备扩展到地方领域，类似于通过 EC 95/2016 在联邦一级建立的设备. 值得一提的是，涉及地方财政的监管改革主要影响州政府，旨在扩大新联邦财政制度的制度范围，赋予其全国统一的规模，以规范综合公共部门的预算管理。

在这些新规定中，应强调以下内容：

(1) LC 156/2016——修订国债再融资协议，将这些债务的支付期限再延长最多 20 年，并给予 2016 年 2018 月至 XNUMX 年 XNUMX 月期间到期的债务分期付款递减特别折扣. 它还建立了财政平衡刺激计划，被称为“新PAF”。新合同条款的条件是州长承诺在签署修正案后的两年内将主要经常性支出的扩展限制在 IPCA 变化范围内。

(2) LC 159/2019 – 制定了所谓的州和联邦区税收恢复制度。确定严格的财政和股权调整措施，其中应提及：（i）将经常性支出的年增长率限制在 IPCA 变化范围内； (ii) 公共服务和资产的私有化和特许权，以及公司的清算和消亡； (iii) 除其他外，在税收恢复制度期间禁止以下行为：让步、增加、调整或适度公务员薪酬；创造意味着费用增加的职位、工作或职能；举行公开招标并聘用或雇用人员；承包信贷业务并接受或提供担保； (iv) 使法律和社会保障制度与联邦政府的制度相匹配； (v) 建立补充养老金制度； (vi) 减少至少 20% 的财政或金融税收优惠和福利。

(3) LC 178/2021 – 制定财政平衡促进计划 (PEF)，针对人口超过 3 万的州、联邦区、首府和直辖市，特别是存在财政和金融问题的实体。向年度信贷业务提供最多相当于当前净收入 XNUMX% 的联盟担保，但须采取税收恢复制度中规定的财政和股权调整措施。

(4) EC 109/2021 - 为州、联邦区和市政当局创建一个可选的财政调整机制，当当前支出与当前收入的比率超过 95% 时触发，规定禁止以下行为，除其他外，在超额支出持续期间： (a) 让步、增加、重新调整或充分支付报酬； (b) 创造意味着费用增加的职位、工作或职能； (c) 公开招标、录取或聘用人员； (d) 建立强制性支出； (e) 税收优惠或利益的让步或扩大。

这种仍在组建中的地方财政新监管机构加深了对联邦实体（主要是州政府）公共财政的控制。迄今为止实施的改革强调了控制当前基本支出的机制，但没有放松对债务和信贷业务承包的限制。从这个意义上说，很明显，这种新兴的监管机构重申并强调了先前的强预算约束框架，从经济和制度的角度进一步削弱了州政府，从而加剧了巴西财政联邦制的扭曲。

联邦计划

财政联邦制的重组是为了巩固国家更持久的发展周期而需要解决的最紧迫和最重要的国家挑战之一，必然涉及州政府的经济和体制复兴。通过恢复和重振各州的治理能力，巴西财政联邦制的扭曲可以开始得到纠正，创造更有希望的条件来诱导联邦结构的一致性，能够协同和分层地阐明三个政府实体，根据具有各自的管辖权。

重新设计巴西财政联邦制的出发点是为国家公共支出建立新的融资基础，这需要彻底改变指导该国地方公共财政监管的纯粹“财政主义”和“金融化”逻辑。至少在 1990 世纪 XNUMX 年代中期。因此，这是一个实施“恢复和维持地方公共支出的联邦计划”的问题，该计划将以州政府为重点，但也将有利于市政当局，特别是那些拥有首都和那些中型和大型的。

该联邦计划的核心基本上包括利用联邦与各州和各市的金融资产设立一个基金，为这些地方实体提供资源，以投资于投资和各种公共采购（OCC - 其他成本核算和资本）和/或为自己的养老金计划准备金。

可用的最新数据显示，这些金融资产在 2021 年 664 月达到 89 亿雷亚尔。在这一总数中，约 83% 对应于重新谈判的州和市政债务，其中 9.496% 涉及与第 1997/XNUMX 号法律相关的州债务。由这些资产构成的财政基金将具有接收地方实体支付的相应债务服务的功能，随后将各自花费的相同资源返还给每个实体。

因此，在实践中，联邦计划以联邦取消州和市政债务为前提。根据 2020 年的会计信息，可以探索性地估计这种影响放弃地方债务可能需要。从世袭的角度来看，考虑到 2020 年各州和市政当局的资产相当于联盟授予的短期和长期融资和贷款的 47% 以上，影响可能更为相关。然而，考虑到损失调整和联盟承担担保的准备金，这些资产的调整后价值将从 650 亿雷亚尔减少到 223 亿雷亚尔。

因此，就资产而言，其影响可估计为 GDP 的 3%。但是，由于各州和市政府的资产将用于设立联合投资基金，因此股权影响为零。然后，由于联盟未分配这些资产产生的收入而产生的预算影响将继续存在，这些收入将以不可退还的转移支付的形式返还给各州和市政当局，以维持基本支出。

2021 年，联盟从贷款摊销中获得的资本收入总计 87 亿雷亚尔，其中很大一部分是与各州和市政当局一起计算的——请注意，地方实体的总偿债支出（国内和国外）是同年为 81 亿雷亚尔。根据这些值，可以说放弃联盟的地方债务将低于 GDP 的 1%。或者，它仍然占 15 年联盟债务服务清算费用的不到 2021%，不包括与联邦公共债务再融资相关的费用和登记在案的服务价值仍有待支付。

会计会议

上述估计具有很强的探索性，但足以表明该联邦计划的财政影响在规模上至少与加强地方财政（尤其是州政府）方面的预期收益相符。

还应注意的是，该计划不能被解释为将过度“奖励”浪费政府和鼓励预算不负责任的财政金融行动，这可能会系统地损害该国建立的财政安排的基础。

事实上，该行动必须被视为联盟与地方实体之间的账户会议。这是因为联邦政府制定的规范导致了州资源的损失，而没有得到应有的补偿。 ICMS 对初级和半成品出口的豁免是一个历史例子，尽管通过 LC 176/2020 建立了补偿性转移，但它仍然对各州产生了巨大的联盟责任。

帕拉州审计院 (TCE-PA) 根据国家财政政策委员会 (CONFAZ) 系统化的信息进行的一项研究得出结论，各州政府在 ICMS 征税中累计净亏损 647 亿雷亚尔1996 年和 2018 年，由于坎迪尔法规定的豁免，根据国家财政部秘书处 (STN) 的数据，净合并债务 (NCD) 在 798 年总计 2018 亿雷亚尔。更新损失金额至到 2020 年，LC 176/2020 颁布之年，根据 TCE-PA 使用的相同指数，各州的净损失达到 858 亿雷亚尔，而根据 STN 的数据，DCL 达到 847 亿雷亚尔，从而使如果这些实体是联盟的净债权人，将收到 11 亿雷亚尔的正余额。

还应该记住，对这些估计损失的解决方案显然不能令人满意。 LC 176/2020 创造了有利于州 (75%) 和市 (25%) 的 58 亿雷亚尔的无条件转移流量，将于 2037 年结算。这一数额仅相当于 9 年估计净损失的约 2018%——考虑到该值更新到 2020 年，这个百分比下降到 6%。

除了 ICMS 收入拨款造成的这些损失外，各州政府为支付利息、费用和债务摊销而进行的大量支出已被证明无法有效地和结构性地减少负债，尽管将大量资金分配给这笔财务费用。从 2000 年到 2021 年，各州为偿还债务而承诺的支出按名义价值累计达到 757,4 亿雷亚尔，而同期净债务总额从 161,2 亿雷亚尔增加到 809,9 雷亚尔，即 648,8 亿雷亚尔 –增加 XNUMX 亿雷亚尔。