通过 玛拉·古拉特 & 达耶妮·奥利维拉*
预算的法律性质提出了关于行使财政权力的权限分配以及立法机关和行政机关之间权力平衡的复杂问题
公共预算不仅仅是一个简单的行政工具,它是国家财政规划和执行的支柱,在经济和社会管理中发挥着重要作用。年度预算法(LOA)反映了预算体系的组织,但必须被理解为更广泛、更复杂的体系的一部分,该体系由制定资源分配指南和优先事项的计划和计划组成。
公共财政的宪法化将预算问题置于法律体系的中心,规定预算问题必须以宪法原则为指导。在此背景下,预算机构开始在实现宪法规定的目标中发挥基础性作用。
因此,公共预算不仅仅是一种技术手段,它已成为继宪法之后最重要的实体法,统一国家财政活动,直接影响集体福祉。然而,预算的这种中心地位也暴露了许多挑战,例如过度政治化的风险以及确保资源有效和公平分配的复杂性。预算的重要性需要严格、透明的管理,但也需要时刻保持警惕,以免其成为少数人集中权力的工具。
预算周期(从准备到评估和控制)及其过程是制衡体系的一部分,每个权力都发挥着特定和有限的作用。共和国总统的作用是提出反映其选举纲领的政府计划,而国民议会有责任改进这一提案,确保其以公平的方式满足国家要求。
强制性修正案——正在讨论什么?
议会修正案是立法机关的宪法特权,是修改行政部门提交的预算提案的重要工具。它们使国会能够直接影响公共资源的分配,成为确保区域和部门优先事项纳入预算的重要工具。
然而,预算的法律性质引发了有关行使财政权力的权力分配以及立法和行政部门之间权力平衡的复杂问题。尽管预算传统上被视为授权文件,仅允许行政部门进行支出,但政府是否能够或不应该执行已批准的法律的问题仍然是激烈争论的话题。
这种情况使我们对保证大国之间平衡的制衡进行必要的反思。如何确保行政机关在分配公共资源时尊重代表表达的民意?如何避免议会修正案沦为政治讨价还价的工具,削弱立法机关的自主权?这些问题是不熟悉巴西历史塑造过程奇点的分析家可能会提出的问题。然而,那些熟悉当地精英行动所引发的离心力的人,自殖民化进程以来,他们一直通过其经济和政治手段采取行动,支持世袭权力项目。同样,那些依靠国家来实现企业成功的人努力选举他们的支持者,以保证其企业的有效代表权。在对候选人的私人捐款有限且竞选资源大部分公开的情况下,这一努力取决于各党选举国会代表的能力,以及在较小程度上选举参议员的能力。
然而,一旦当选,这些立法者将不仅能够利用公共资源来灌溉构建其电力项目的选举动态,而且还能够利用议会修正案来灌溉他们的不同企业。因此,世袭主义作为公共预算对私人金库的拨款,并不表明国家之外的动态,而是政治行为者从内部引发的流血事件。因此,这种动力的条件是通过选举进程实现选举授权,而选举成为那些希望延续其权力项目的人努力的核心目标。这是一个循环,涉及国民议会成员及其在其建立电力项目的城市的盟友之间的资源三角测量,其中领土维度是强化其离心和非共和性质的一个重要因素,因为,如果每个团体它只关心它的领土,没有共同的建设,也没有公众的建设。
鉴于这种结构,那些致力于政治支持国家发展项目的人,无论其意识形态色彩如何,都充当向心力,其行动能力因离心力的作用而减弱,以致公共预算受到限制。然而,国家行政部门的任职者享有一些加强这种能力的预算特权。例如,我们联邦制的不完整性质就是这种情况,因为向联邦实体的权力转移并没有伴随着按比例的税收转移,使它们在一定程度上依赖于与总统的良好关系。共和国。
特权的另一个例子涉及起草《年度预算法》(LOA)的过程,其中行政部门发挥着法律倡议的作用,尽管立法者可以对所发送的项目提出修正案。这一特权以及通过公共预算实施根据国家发展项目设计的政策的可能性受到了威胁,其中目标和回报回归到共和和公共性的原则。
冲突升级
86年第2015号宪法修正案标志着这一关系的转折点。在此之前,议会修正案的执行几乎完全取决于行政部门的意愿,而行政部门往往将其变成政治讨价还价的筹码。
在我们所知的联合总统制模式中,当属于联合政府的政党成员的个别议员拒绝按照其领导人的指示投票时,就会引发修正案。新规定强制执行部分修正案后,对公共预算的影响日益明显,尤其是涉及金额大幅增加。根据商会本身的数据,当年分配给税收修正案的金额为9,66亿雷亚尔;到 2024 年,这一价值跃升至 44,67 亿雷亚尔,反映出立法机关在公共资源配置中的作用日益增强。
EC 86/2015 是行政机关领导下的立法机关发起的一次攻击,在“六月日”及其后的事件之后,立法机关的力量已被削弱,失去了支持。该法规规定,净经常收入(RCL)的 1,2% 必须满足个别修正案,赋予其一定的可执行性,因为政府只能按照与可自由支配支出的比例来限制它们。这项由时任商会主席爱德华多·库尼亚 (Eduardo Cunha) 精心策划的决定是一个里程碑,因为它通过议会修正案开始了预算升级过程,占 6,1 年可自由支配开支的 2014%,在 2019 年这一比例翻了一番。超过RCL的12%。
这一变化导致立法和行政部门之间权力平衡的明确重新定义,加强了议员相对于政府和所属政党的独立性。作为与行政部门谈判过程中的代理人,取而代之的是参议院议长,尤其是众议院议长。
出于多种原因,众议院议长在预算过程中发挥着至关重要的作用。首先,预算程序是在众议院开始的,包括《宪法》规定的强制性修正案(第 66 条第二款、《宪法》第 64 条)。此外,与参议院相比,众议院的议员数量要多得多,这要求众议院议长具有明确表达广泛的地区利益和要求的能力。根据宪法第 75 条第 166-A 款,分配给个别修正案的预算的 9% 以上分配给了代表,这一事实证明了这一点。这一战略地位使议长在与行政部门的谈判中具有决定性的影响力,使他成为两国权力动态中的核心角色。
第 86/2015 号宪法修正案开启了一轮改革,逐渐强化了巴西公共预算的强制性质。然而,这些变化并没有简单地为积极进展铺平道路,而是带来了一系列挑战和争议。 EC n° 100/2019 通过扩大集体修正案的强制执行范围,其中包括各州和联邦区议员的替补时间表,扩大了这一模式的范围,但也增加了财政管理的压力。
在此背景下,不同类型的修正案以不同方式影响预算流程。个别修正案允许议员将资源分配给他们的选举基础,而集体修正案则寻求满足更广泛的地区利益。委员会修正案反映了部门优先事项,并由技术委员会或立法议院董事会提出。
然而,在2020年的LDO中,报告员修正案的提出,以及所谓的“秘密预算”,带来了新的重大争议。这些修正案允许在不确定负责的国会议员的情况下分配联邦资金,但因促进晦涩的谈判和世袭做法而受到批评。 2020年和2021年,修正案超过联邦政府年度可自由支配支出的33%。其执行过程中缺乏透明度引发了激烈的争论,最终联邦最高法院于 2022 年禁止了这些修正案。
这一过程的结果是,面对立法机关对预算提出的修正案,强加的动态得到了巩固,从而留下了有关公共资源分配的效率和公平性的关键问题。这些修正案明确加强了立法机关的权力,引发了人们对预算日益分散的担忧,因为这种权力没有以有凝聚力的方式支持国家发展项目,导致公共资源流向国家的世袭权力计划。每位议员设立选举基地的地点。
这种力量的冲突最终导致了关于预算性质的争论:预算应该是权威性的还是权威性的?在授权模式下,行政部门对支出决策拥有更大的控制权;在税收模式中,立法机关脱颖而出。如果不深入权力之间错综复杂的关系,就不可能讨论预算的性质,在这种关系中,对公共资源使用的控制和影响力的争议一直存在。
与此同时,人们发现,立法机关集中的强制性修正案往往有利于地方精英,取代了行政部门的预算决策权,导致立法部门对预算控制的升级。最初旨在保证议会更大自治权的强制性修正案成为强大的政治讨价还价工具,推动了当地电力项目,但对为所有巴西人建设一个更美好的国家没有任何影响。
在此背景下,国土安全部在捍卫宪法方面发挥了基础性作用。 19 年 2023 月 166 日,罗莎·韦伯部长在一项独裁决定中,禁止总预算报告员使用修正案来增加支出或扩大年度预算法案中规定的时间表,并强调这些修正案必须仅限于更正根据《宪法》(第 3 条第 XNUMX 款第 III 款“a”款),纠正错误和遗漏。这一决定限制了以不透明的方式和在宪法控制之外制定预算的做法,从而在司法部门和立法部门之间造成了重大摩擦。立法机关迅速做出调整,引入了所谓的“pix 修正案”——直接向市政当局转移,无需特定项目,也没有可追溯性的透明度。
14 年 2024 月 XNUMX 日,弗拉维奥·迪诺部长在一项独裁决定中对强制性修正案的使用施加了新的限制,寻求恢复对国家预算的控制并重新平衡立法、行政和司法部门之间的权力。该决定要求修正案满足效率、透明度和可追溯性的技术标准,并赋予执行部门以有理有据的方式评估修正案是否适合执行的责任。此外,它确定只有在工作计划与预算相一致且资源完全透明和可追溯的情况下才会执行。
作为对弗拉维奥·迪诺决定的回应,众议院议长阿瑟·里拉、参议院议长罗德里戈·帕切科和十个政党(人民党、巴西统一党、人民党、社会民主党、社会党、共和党、社会民主党、民主党、团结党和劳工党)向议会提交了一份报告。 STF 主席路易斯·罗伯托·巴罗佐 (Luís Roberto Barroso) 请求暂停对弗拉维奥·迪诺 (Flávio Dino) 独裁决定的禁令。然而,巴罗佐维持了禁令,并表示 STF 全体会议应就此事做出决定。在 16 月 XNUMX 日的特别会议上,STF 部长们一致投票决定继续暂停强制修正案,直到国会制定新的透明度规则。有趣的是,雅伊尔·博尔索纳罗任命的部长努内斯·马克斯和安德烈·门多萨也投票支持迪诺,暂停支付“Pix”和税收修正案。不到一周后,在最高法院的一次会议上,各方同意继续进行 Pix 修正案,但提出了新的要求,例如事先确定对象、未完成工程的优先级以及对 TCU 和 CGU 的问责。还决定,基准修正案将针对构建项目,而委员会修正案将侧重于由立法和行政部门共同确定的国家或地区利益的项目。
因此,该决定恢复了行政部门对这些资源分配的干预权,这些资源将用于在共和国总统领导下领导和概述的国家项目。在他的第三个任期内,与之前的任期一样,卢拉继续投资于发展主义,作为在消费刺激下提振经济和提高公民福祉的战略。因此,他担心通过修正案增加收入和控制预算流失。
这一结果削弱了立法机关的地位,立法机关现在面临着在与行政和司法部门谈判中放弃部分权力的前景。作为回应,众议院迅速采取行动遏制 STF 的行动。宪法和司法委员会(CCJ)将一系列旨在限制 STF 部长权力的措施提上议程。
正在讨论的提案之一是国会有可能暂停法院做出被认为是管辖职能外推的裁决。另一项措施是“专制决策的PEC”,去年获得参议院批准,但在众议院陷入瘫痪,直到最近与STF发生冲突。 此外,该一揽子计划还包括两项法案,将立法或行政部门的任何“篡夺权力”定为犯罪行为,由 STF 部长负责。然而,在政府基础的表达后,CCJ推迟了对这些提案的投票,包括这两项法案。尽管CCJ正在讨论这些项目,但这并不意味着它们将被带到众议院全体会议进行投票。
尽管强制性修正案的目的是加强议会自治,但 STF 目前正在讨论的模式引起了人们对资源分配缺乏透明度的严重担忧。这些修正案转变为政治谈判工具,损害了治理能力和有效的财政管理,创造了有利于滥用公共资源的环境。 STF 的辩论必须考虑到提高透明度和控制机制的需要,确保这些修正案实现以明确和负责任的方式服务集体利益的初衷。
正如与雅伊尔·博尔索纳罗(Jair Bolsonaro)和强奸党的独裁倾向的关系一样,STF 履行了新宪政安排中赋予它的角色,该安排源于第二次世界大战造成的创伤,充当宪法和国家的守护者。自由主义政治形势的原则在面对多数派的形成时违背了其公民权利和权力划分等基本原则。
*迈拉·古拉特 是 UFRJ 政治学系教授.
*戴安·奥利维拉 他拥有 UFRRJ 区域经济与发展硕士学位.
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