农业新地 – III

图片:威廉·阿尔维斯
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通过 让·马克·冯·德维德*

家庭农业和生态农业的公共政策

在本系列的上一篇文章中,我试图展示家庭农业在巴西农村生产(特别是粮食生产)中的规模、特征和作用。 我还指出了近几十年来发生的变化,随着这一社会类别的维度和意义的缩小。 在本文中,我将分析导致上述变化的公共政策。 没有空间对每一项政策进行详细分析,也没有空间对所有政策进行评论,因此我将仅限于指出其中最关键的要素。

 

不同之处意图之间这里oe手势

费尔南多·恩里克·卡多佐总统领导下的土地发展部(MDA)和家庭农业支持计划的创建,以及萨尔尼总统政府以来的一系列土地改革计划,都有一个从未正式假定的隐含目标,即扩大参与范围通过增加现有家庭农民的产量或创建新的生产者,提高农民在粮食生产中的参与度。 另一方面,有一个相关的社会目标,即寻求提高家庭农民的整体收入水平,因为大部分公众的贫困和苦难状况是臭名昭著的。

这些政策还有一个重点:明确了理想的生产方式,使家庭农民能够增加产量和收入。 制定、扩大和调整这些政策的历届政府都得到了家庭农民和失地者组织的大力支持:CONTAG、FETRAF(后来的 CONTRAF)和 Via Campesina(包括 MST、MPA 和 MMC)。 这种支持在不同时期对所采取的政策持批评态度,因为他们认为这些措施在形式上或分配给他们的资源数量上不够充分。

但这些运动从未质疑指导政策的关键点。 对于农村的政府和社会运动来说,家庭农业繁荣的方法是采用以使用化学投入、改良种子和机械以及与市场更大程度融合为中心的生产模式。 这种模式在国内和国际文献中被称为“绿色革命”,并被大型农业综合企业生产商采用,被视为唯一存在的可能性。 生态农业的替代模式被认为是无关紧要的,或者充其量只是针对高收入生产者和消费者的利基市场。

对这一战略的批评者很少,主要集中在学术界和捍卫农业生态学的非政府组织中,比如我在 1983 年创立的 AS-PTA。 基本的批评有几个方面:在许多国际经验中,众所周知的事实是农化模式对目标公众产生有害影响,导致少数群体“可行”和大多数“不可行”之间的区别。

在许多知识分子中,包括左翼知识分子,这种影响被认为是不可避免的,甚至是可取的。 “不可行”的命运必须在另一个领域来处理,即社会政策,这将缓解农村贫困人口的困难,“同时国家经济创造条件将他们吸收到其他生产部门”(apud Pedro)卢拉和迪尔玛政府的几位参与制定或重新制定农业政策的左翼知识分子对此表示赞同)。

这个由知识分子和政治家组成的强大团体的战略愿景是按照农业化学和机动机械化模式的标准实现“现代化”农业,以单一作物的大生产为中心,以家庭农业为次要角色,并面向一些生产利基市场,例如蔬菜。 隐含的社会生产模式是美国的模式,剩余的家庭农业占生产者的 3% 至 4%。

在左翼部门,这种农业综合企业扩张运动被视为植入社会主义过程中的一个阶段,在未来的某个时候,社会主义将征用大型农场,以取代它们。 科尔科泽斯 e 索夫科泽斯 本地人,即国有企业。 其他人则为未来的集体财产制度辩护,据称该制度受到古巴或尼加拉瓜经验的启发(在这两种情况下,现实有很大不同,但每个人都看到他们想看到的东西)。

并非所有在近 30 年的漫长时期内执政的政治家都具有这种“现代主义”和愤世嫉俗的愿景,这种愿景促进了作者所知的排他性发展,并将导致家庭农业的灭绝。 许多人坚信,他们可以促进农业综合企业的发展,维持甚至扩大家庭农业的基础。

农村社会运动的领导人当然也在其中。 少数学者和农业生态活动家并没有忘记指出这种模式所带来的灾难性的社会、经济和环境后果,这种模式得到了所有人(左派和右派)的捍卫,虽然有不同的阴影和潜台词,但所采取的措施是一致的。

这些年来,公共政策中盛行的是对大型农业企业的支持。 如果没有国家的大力支持,农业企业就无法生存。 近一万亿的贷款债务就是证明。 尽管多次特赦和重新谈判减少了对小部分的欠款,但农业综合企业总是会重新陷入债务,因为事实证明这是一笔划算的交易。 农业综合企业也受到免税、暂停环境罚款、银行利息补贴的青睐。

我们所做的一切都是为了让农业综合企业获得其在正常市场条件下没有的、也没有的盈利能力。 这不是巴西嘉布提卡。 在美国和欧盟,一系列经济优惠意味着各自农业企业生产的每一美元或欧元在国家方面都有类似价值的对应物。 即便如此,无论哪种情况,该行业的债务都是巨大的。

对于最大的生产者来说,税收和其他利益要广泛得多,尽管坚持该模式的家庭农民也获得了自己的利益份额。 问题仍然是,为什么农业综合企业取得了更大的成功,而小型农业综合企业却相对失败,这在多年来第一个农业综合企业的扩张和第二个小型农业综合企业的减少中得到了证实。

有几个原因。 首先,家庭农业的自然生产条件较差,可用土地很少,历史原因已在前面的文章中解释过。

其次,在农化和机械化生产模式的逻辑中,规模越大,劳动生产率越高,尽管单位面积的利润可能低于生态农业系统。

第三,农业综合企业很快了解到,最大的利润来自于为国际市场生产原材料,依靠强势美元和高于国内市场产品的价格。 家庭农业花了一段时间才认识到,由于农化模式的成本高昂以及由此产生的银行债务,为因贫困而萧条的内部市场生产粮食并不是一个好的选择。 如今,小农商遵循大农商的逻辑,也转向了大农商。 商品。 但正如我们在上一篇文章中看到的那样,相当多的人打破了这条道路。

必须正确看待上述内容,因为绝大多数家庭农场甚至还没有进入农业企业化方向的现代化进程。 这一过程的重要引擎是 PRONAF 信贷,但除了第一届卢拉政府的两年外,它甚至没有惠及一半的家庭农民,这一点我们稍后会看到。 大量家庭农民无法获得银行信贷或不愿冒这种风险。

总而言之:无论是有意还是无意,公共政策、无论是作为还是不作为,都对家庭农业产生了负面影响,并导致巴西农村世界农民的规模和作用下降。

 

信贷政策

在 FHC 政府中,PRONAF 主要受益于资本最多的 AF 层,他们已经偶尔或定期获得银行信贷,已经部分参与农化和机动化模式,但仍与市场食品生产相关,并且位于绝大多数在南部地区。

2002/2003年,不到400万家庭农民从这些信贷中“受益”。 卢拉政府推动了该计划的资源和受益人数量的大幅增加,最重要的是,按地区和家庭农业类型进行了更广泛的分配。

信贷额从2年的2002亿增至30年的2015亿,而受益人数量在2,2年达到峰值2006万,在推翻迪尔玛·罗塞夫的政变时下降至1,5万。 受益人的数量和数量再次集中在东南部地区,尤其是南部地区。

在东北地区,贫困农民的参与占绝大多数(但不是大多数最贫困者),他们获得了所谓的 PRONAF B,一种投资小额信贷,其价值低于南部和南部地区的融资金额。东南地区。 最初,银行代理人在引导信贷使用方面发挥了重要作用,一些“抽屉”提案得到了推动,例如通过购买纯种和高产动物来饲养奶牛。

这是一场彻底的灾难,但它并没有持续多久。 随着时间的推移,生产者的意图开始占上风,尽管以牛为目标的情况仍在继续。 在许多地区,对生产性基础设施的投资占主导地位,如马厩、水井、水坑和水坝,尤其是牧场和饲料种植的围栏。 无法确定是否正是为此目的的信贷效应导致了在可用面积方面更好分配的部分的相当大的专业化以及永久性作物面积的减少,这在几个地区得到了证实。

东北地区的家庭农民流失人数是巴西全国最多的,接近 350 万人。 然而,放弃该油田的原因并不像下段所述的南部地区的情况那么清楚。 有必要深入研究这一现象,这里我们只概述一些可能的原因,而不按重要性排序。

第一个假设是农村人口老龄化,但这导致东北地区家庭农民的重要一部分获得了高达两倍的最低工资作为夫妇的退休金。 根据我在该地区几个州的农业社区的长期经验,我可以说,在许多情况下,退休并不意味着离开农村世界。 恰恰相反,老龄化和退休意味着永久性和财产投资。

如果老年人退出农村地区或退出农业生产,那么由于年轻人迁移到该地区或“Sul Maravilha”(圣保罗、里约热内卢和巴西利亚)是几十年来人口流动的标志。

第二个原因可能是干旱的反复发生和强度,其对最贫穷和水基础设施最匮乏的人的影响总是更大。 表明这种影响的事实是,在家庭使用或灌溉水箱较为普遍的社区中,逃避行为并不十分显着。 值得记住的是,这场蓄水池建设运动并非由银行系统和 PRONAF 资助,而是由 P1MC(百万蓄水池计划)和 P1+2(一地两水计划)等计划资助。 这两个项目都通过 ASA (Articulação do Semi Árido) 组织的民间社会管理的捐赠来资助这些房产的建设。

第三个原因是农村地区的高度不安全和暴力,而不仅仅是在东北部。 这种增长过程导致许多家庭农民,无论老旧,都生活在村庄的“街尾”,一些人在田里维持着艰苦的工作,另一些人则完全放弃了农业。

最后,即使有多次特赦和有利的债务重新谈判,仍有许多家庭农民拖欠 PRONAF 信贷。

据我所知,没有数据可以说明这些原因的具体数字,但我怀疑,在该地区减少的 350 万家庭农民中,离开农村的违约者人数最多。

在南部地区,就资源量和受益人数量而言,最重要、最常用的信贷形式是 PRONAF C,但也有 D 和 E,每种信贷限额都较高。 该地区三分之二的家庭农民定期获得银行信贷,其他一些家庭农民则间歇性地获得银行信贷。 在该地区,成功者和不成功者之间存在很大差异,后者有近 185 万个家庭没有在 2017 年人口普查中登记,占 23 年现有家庭农民的 2006%。毫无疑问,在这个地区,在农村地区,从信贷的优先方向来看(近年来商品玉米和大豆占 PRONAF 信贷总量的 50%,且几乎全部集中在南方地区),也应该推断,违约是农村地区信贷违约的主要原因之一。逃避。

在东南部地区,PRONAF 信用额度差异较大,B 信用额度主要分布在米纳斯吉拉斯州北部半干旱地区和 Jequitinhonha 山谷,PRONAF C 额度信用额度分布在该地区的其他地区,其中圣保罗州获得的份额更大PRONAF D 和 E。

北部地区重复了东北地区的信贷使用情况,在 PRONAF B 中权重更大,中西部地区更接近南部地区的情况。 在这两种情况下,受益人数都远低于东北部、东南部和南部地区。 在两次人口普查期间,这两个地区的家庭农民数量有所增加,分别为 68 和 6,2 AF。 就北方地区而言,这是由于土地改革中受益的新农民数量超过了离开农村的农民数量。

综上所述,从1990世纪XNUMX年代至今,信贷一直是推动家庭农业发展的主要政策,而且仍然如此。 尽管有一些其他目的地的空缺,但 PRONAF 的几乎所有资金资源都旨在促进农化和摩托车机械化模式的采用,导致家庭农业,特别是在南部地区,放弃粮食生产 商品 并深受债务之苦。

在东北地区,PRONAF B 信贷主要用于养牛基础设施,导致基本粮食产量下降。 同样,在该地区和该类型的生产商中,违约也是已核实的农村逃税的一个重要因素。

 

技术援助和农村推广政策

尽管覆盖范围比信贷少得多,但这是近几十年来支持家庭农业的第二重要政策。

首先,最好记住技术援助和农村推广 (ATER) 的主要代理人过去和现在都是与州政府有联系的技术援助和农村推广公司 (EMATER)。 尽管几乎所有州都经历了持续的危机,Emater 仍然在该国大部分城市设有办事处,拥有近 15 名现场技术人员。 这些国有企业的定位始终侧重于推广农化模式,尽管一些州也有一些小例外正在扩大,采用农业生态模式。 这个品牌不仅与自 1980 世纪 XNUMX 年代以来对农业综合企业模式的广泛坚持有关,扩展到家庭农业(农业综合企业),而且与全国农业科学大学提供的培训类型有关。 即使一些州政府决定尝试推广生态农业,新的实践也受到 Emater 技术人员准备不足的限制。

非国家技术援助和农村推广规模要小得多,可以在与社会运动和独立非政府组织相关的技术人员合作社之间分配。 我估计这些机构的技术人员不超过800人。 后者大多数接受了促进农业生态发展进程的实践培训,结果好坏参半,并进行了大量的尝试和错误。 与农业综合企业的推广有明确和既定的技术和方法不同,在生态农业的推广中,技术和方法都处于酝酿阶段,需要进一步阐述,将已经很重要的现有经验系统化。

在卢拉第一届政府中,用于技术援助和农村推广政策的联邦资源以几乎平衡的方式分配给埃马特、合作社和非政府组织。

2003 年,在民间社会广泛参与的研讨会上批准了国家技术援助和农村推广政策 (PNATER),将生态农业定义为 MDA 资助的项目采用的模式。 没有对这些投资的结果进行评估,Ematers 不太可能遵循这一指导方针。 技术援助和农业生态农村推广非政府组织当然遵循了政府提供的指导,但在这种情况下,我们也没有对结果进行评估。

卢拉第二届政府和迪尔玛政府的 DATER/MDA 资源主要用于 Emater。 利用这些资源促进生态农业的方向仍然有效。 埃马特夫妇开始与政府签订合同,收到一个包裹,并按照每个州认为合适的方式使用。 也不知道这些投资的结果是什么。

民间社会技术援助和农村推广实体的融资开始通过合同和公众项目征集中争议的资源来完成。 用于技术援助和农村推广这一部分的资源较少,但我可以说,几乎所有与国家农业生态衔接(ANA)相关的技术援助和农村推广非政府组织都受益。

根据现有数据,无法了解有多少家庭农民获得了联邦资源的技术援助,以及这些资源在促进生态农业方面发挥了哪些作用。 在技​​术援助和农村推广非政府组织中,我认为这个数字不到20个。

技术援助和农村推广政策是民间社会与 DATER 之间长期对抗的对象,在迪尔玛·罗塞夫第一届政府期间的第一次技术援助和农村推广会议上爆发。 在这次会议上,验证了在DATER呼吁的限制下执行农业生态发展项目的巨大难度。 这场冲突被称为“政策操作化辩论”。 CONDRAF ATER 委员会开始与 MDA 技术人员一起制定新的通话格式。 格式化方面取得了进步,变得更加灵活,但主要障碍仍然存在,DATER 根据法律要求证明了这一点。 当时我将这个过程称为“将球放入方孔中”。

在我看来,PNATER 定义中存在一个起始错误。 通过将所有资源用于促进生态农业,该政策忽视了执行该决定的困难,特别是缺乏接受过生态农业实践和可用资源方法培训的技术人员。 另一方面,DATER政策实施的制定者并不具备如何促进生态农业的理论或实践知识,许多人甚至对这项提案没有有利的立场。

结果是,这一经验存在很大问题,是时候对政策及其实施形式进行全面审查,思考现阶段坚持生态农业所存在的制约因素,无论是在知识方面还是在充分利用方面。职员。

 

土地改革政策

土地改革有着悠久的历史。 它在萨尔尼政府中起步较晚,在 FHC 政府中得到扩大,并在两届卢拉政府中得以维持,并有所加强。 在迪尔玛·罗塞夫(Dilma Rousseff)政府执政期间,征用和定居点的实施进程迅速放缓。 据INCRA的一位董事称,这一时期的土地改革已经基本完成,新的解决方案将转向解决局部局势,特别是在有冲突的地方。 首要任务变成了“使定居点可行”,这含蓄地承认土地改革中注重生产的部分不起作用。

自从土地改革在 FHC 政府中获得更多力量以来,到目前为止已有多少定居者? 据INCRA统计,数据如下:

FHC – 547万,年均68万
卢拉——614万,年均77万
迪尔玛——134万,年均24万
特梅尔——10万,年均4千
博尔索纳罗——9千人,年均2,3人
总计 - 1.314.000

这些(四舍五入的)数字令人印象深刻,但隐藏着许多问题。

一方面,有必要表明土地改革是在大庄园和农业企业阻力最小的土地上进行的。 用于定居家庭农民的公共土地份额很重要,而且由于他们主要分布在农业边疆地区,一部分定居者被安置在远离其原籍地的地区(北部、中西部),这造成了问题使每个人的知识适应新的环境和农业条件。

其次,业主自供土地被征用频繁,且土地质量较差、退化明显。

第三个问题是分配比技术上规定的更小的土地,以便快速安置更多的家庭农民。 这些地块的设计本身就是许多定居者抱怨的对象,因为经常存在官僚分配,没有考虑到每个地块的条件。 当然,这不是基调,但甚至有人说,农民收到的是水中的东西,还有悬挂在悬崖上的东西。

第四个问题与第二个问题有关,许多定居点地处偏僻,道路和交通设施较差,照明和水源也很差。 定居者远离市场和学校、诊所等基本公共服务,在失去的角落里遭受苦难,其程度已经超过了家庭农业所承受的程度。

第五个问题与许多定居点普遍存在的不稳定有关,无论是在住房还是任何其他生产性改善方面。

第六个问题是从获得土地到获得生产资料之间需要花费很长的时间,有时甚至是数年。 这往往导致利用现有自然资源作为生存手段,特别是为了生产木炭而砍伐森林。

最后,第七个问题与生产和技术援助资金的情况(以及何时)有关。 信贷和 ATER 再次转向采用农化模式,其结果比非定居家庭农民更为灾难性。

INCRA 从未发表过对迪尔玛政府上任之初进行的土地改革的综合评估研究。 我获得了一份综合报告,证实了我上面所写的内容。 这些结论的应用没有先后顺序,其中包括优先考虑农业生态生产的结论。

所有这些问题都对计划产生了负面影响。 根据 INCRA 本身的一些非官方评估,直到迪尔玛二世开始之前,平均空置率为 25%。 其他评估指出,土地重新集中以及新家庭更换(无论是否出售土地)的趋势将达到另外 25%。 许多成功定居点的例子都是奇迹,值得注意的是,自 2010 年以来,Via Campesina 已将农业生态提案作为在整个巴西农业中实施的模式,并在几个定居点中拥有显着的例子。

重新思考所采用的土地改革模式将是对这种相对惨败的现实的强加,但也是由于需要(我们将在另一篇文章中讨论)促进家庭农业对农业的重新占领。

 

保险、最低价格和公共采购

保险单也遇到了与信用相关的问题类似的问题。 信贷始终旨在为特定产品提供资金,而不是为家庭农业财产上的一系列活动提供资金,这是家庭农业采用单一栽培运动的一个重要因素。 保险也没有考虑整个财产,而是考虑获得融资的部分。

事实上,可以说,投保的是信用,而不是农户。 另一方面,如果有可能经过大量的努力,获得不以农用化学品和改良种子的使用为导向的信贷模式,那么保险就以 EMBRAPA 定义的正确生产实践的应用为基础,并且它们是所有农用化学品。

这种二分法导致银行拒绝将南部地区干旱造成的损失纳入保险范围,这已经是卢拉政府的第一次收获。 所有拥有 PRONAF C 资源并应用生态农业实践的家庭农民都被覆盖,许多人返回应用传统实践来保证保险。

覆盖农业生态生产的保险调整将会很多,而且解决方案也很复杂。

最低限价政策没什么好说的,只是其实施规模远低于家庭农业的需要。 另一方面,需要吸引生产的家庭农民 商品 回到粮食生产(我们将在另一篇文章中讨论),监管库存构成的最低价格政策需要非常有吸引力,才能实现这一选择。

政府通过食品采购计划(PAA)和国家学校午餐计划(PNAE)等机制进行的采购必须接受对其程序的审查,如今这些程序被一致认为是官僚主义和不适应的。 这些程序的基本思想是正确的,但它们的应用却没有达到预期,要么是因为操作问题,要么是因为规模有限。 其中最有趣的是,PAA 从未让超过 500 万农民受益,仅占近几十年来现有 AF 平均水平的 12%。

 

农业生态学和有机生产

尽管旨在支持农业生态转型的公共政策在规模上相当有限,但它们值得分析,因为它们是通向未来的道路,包括新MDA过渡团队做出的决定。

在我看来,由ANA协调的农业生态运动,巴西农村所有的社会运动都参与其中,犯了与ATER政策辩论类似的错误。

面对迪尔玛·罗塞夫 (Dilma Rousseff) 总统关于 2011 年 Marcha das Margaridas 中 CONTAG 女性代表性的问题,答案是:“我们想要一个促进农业生态的计划”。 迪尔玛·罗塞夫 (Dilma Rousseff) 要求向她提交一份提案,政府资助了一场涉及民间社会的广泛辩论,应 CONTAG 的邀请,由 ANA 协调,以及各部委的成员。 这项壮观的工作历时三年多,其成果是迪尔玛·罗塞夫在第二届政府开始时签署的《国家农业生态和有机生产政策》(PNAPO)。

从运动基础的辩论到州和全国会议,PNAPO 后来被转化为计划(PLANAPO)。 讨论了所有可能与促进农业生态主题相关的政策:信贷、保险、ATER、研究、市场、技术和大学教育、政府采购、环境。 目标不仅是定义每项政策,而且是将它们串联成统一的概念和连贯的操作。 目标是提出一项彻底改造 AF 的提案,并通过一项减少农药使用的计划,仍然抑制农业企业中的一些最恶劣的做法。

这一雄心在两个层面上是不可估量的:首先是政府和民间社会(包括学术界)在其中一些政策方面积累的经验很少。 第二个是该提案在各个政府机构中的遵守率较低。 为了实现最低限度的适用,该政策和计划必须得到多个部委的多个部门的批准,其实施需要大规模重新调整公共资源。 而且,这可能还意味着现行立法的几个方面的变化。

这从未发生过。 在政府实例中讨论的唯一旨在使其适应 PLANAPO 原则和建议的政策是 ATER 政策。 发生这种情况的原因是,正如前面所讨论的,自 2003 年以来,这项政策一直是传统农业生态学家和农业生态学家在 CONDRAF 和 DATER/MDA 的 ATER 委员会的空间内斗争的对象。

迪尔玛·罗塞夫(可能还有 CONTAG)的意图更为具体和温和:制定有限的生态农业计划,而不是与不同部委有多重联系并针对所有家庭农业的宏观政策。 迪尔玛·罗塞夫 (Dilma Rousseff) 提出了一项计划,旨在在三年内将生态农业和有机生产者的数量从 50 人扩大到 200 万人。 这里不是讨论这个更温和的目标是否可行的地方(在我看来是不可行的)。

在实践中,政府行动中最常见的事情发生了:分散在各部委的部门和计划中的所有现有资源被任意地集中在“PNAPO”的正式印记下,并在第二届全国人民代表大会上隆重推出该计划。家庭农业。 这是政府资本支持的生态农业运动的“政治胜利”,但在推广这种生产模式方面的具体效果为零。

在我看来,不尝试对影响家庭农业的政策进行全面彻底的宏观变革还有第三个原因。 即使一切都得到了政府中每个人的批准,对于如何将如此大的改变付诸实践,仍然存在更具体的定义。 另一方面,这一过程推进的最低条件并没有给出,也不会和谐地、普遍地发生。 这些变化将零碎、不规则、以不同的节奏发生,直到部分积累允许思考以连贯的方式调整整体。

这种野心勃勃的最严重问题之一是,在生态农业转型的实践和方法中,需要足够的质量和数量的技术人员来促进家庭农业向这条道路的转变,这之间陷入了僵局。 而这个问题并不是一朝一夕就能解决的。

我坚持这一点是因为新的 MDA 是在支持农业生态学定义的支持下诞生的,并且 PLANAPO 被引用为需要立即付诸实践的东西。 正如在理想与可能脱节的情况下经常发生的那样,政府最终导致意图与姿态脱节。

在我看来,迪尔玛·罗塞夫总统是对的。 她不懂农业生态学,但她并不缺乏常识。 我们现在要做的是制定一个有其目标和目标的方案,最重要的是讨论实施它的机制。

*让·马克·冯德魏德 是 UNE 的前任主席 (1969-71)。 非政府组织家庭农业和生态农业 (ASTA) 的创始人。

要阅读本系列的第一篇文章,请单击 https://dpp.cce.myftpupload.com/um-novo-lugar-para-a-agricultura/

要阅读本系列的第二篇文章,请单击 https://dpp.cce.myftpupload.com/um-novo-lugar-para-a-agricultura-ii/


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